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Finanziamento della scuola pubblica negli Stati Uniti
di Francesca Oliva Galante
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Introduzione
Il finanziamento dei distretti scolastici statunitensi proviene da tre fonti principali: l'amministrazione locale, il governo statale e quello federale, ma sono le imposte sulla proprietà riscosse dall'amministrazione locale che da sempre forniscono la parte preponderante delle entrate scolastiche. Lo dimostra il fatto che nonostante il contributo del governo locale sia diminuito nel corso dei questo secolo (nel 1920 era 83% mentre attualmente e 49,8%) e quello statale e federale sia aumentato (ancora nel 1920 era rispettivamente 17% quello statale e 1% quello federale a 49,8% e 6,4%), la partecipazione locale ha una presenza tanto forte quanto quella statale. Ma mentre l'ammontare delle spese della scuola primaria e secondaria si è accresciuta enormente negli ultimi due decenni, la percentuale del prodotto nazionale lordo investito in questi due tronconi della scuola si è mantenuto costante al livello poco superiore del 4 % fin dal 1967.
è stato soprattutto tra la fine degli anni settanta e l'inzio degli anni ottanta, infatti, che si è fatto sempre più difficoltoso per i governi statali fornire fondi adeguati alla scuola primaria e secondaria. Dal momento che parte preponderante di tali fondi dipende dalla frequenza media giornaliera degli studenti, la forte diminuzione delle iscrizioni di quegli anni ebbe come conseguenza un'altrettanta diminuzione dei fondi statali. A concorrere alla diminuita partecipazione statale contribuì inoltre la recessione economica e quindi l'aumentata inflazione di quegli anni che accrescevano le spese della scuola ma non ne aumentavano adeguatamente le entrate. A ciò si deve aggiungere un diffuso atteggiamento nei cittadini che, presi nella morsa dell'inflazione e della recessione, si opponevano all'aumento delle tasse a sostegno della scuola.
è dalla metà degli anni ottanta che si è visto, invece, risorgere una diffusa volontà a promuovere fondi destinati alla scuola di primo e secondo grado. Tale mutamento dell'atteggiamento è da addurre non solo alla significativa riduzione dell'inflazione e alle migliorate condizioni economiche ma anche ad un rinnovato interesse in riforme scolastiche in seguito ai risultati riportati da indagini scolastiche a livello federale come quelle di A Nation at Risk e Eduaction for Excellence.
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Finanziamento dell’amministrazione locale
I fondi alla scuola a livello della comunità locale provengono da un’imposta applicata originariamente alla terra, ai suoi proventi e alle sue eventuali migliorie. Retaggio di un' America alla ricerca di frontiere sempre più ad ovest, quando ricchezza significava ancora possesso della terra, questa imposta viene tuttora ampiamente adottata non solo per continuità storica ma principalmente perché si presenta come la più stabile fra le entrate (altre imposte imposte vengono applicate su proprietà personali), difficile da evadere e costituisce, così, il 98% delle entrate alla scuola provenienti dal finanziamento dalla comunità locale. Se non si considera il finanziamento statale e federale, il finanziamento a livello locale produce inevitabilemente delle diseguaglianze fra i distretti, i quali si trovano ad avere un bilancio fortemente influenzato dalla ricchezza (o povertà) della comunità a cui appartengono e, di conseguenza, gli studenti di un distretto "povero" riceveranno un'istruzione di qualità inferiore, con meno servizi e insegnanti meno pagati rispetto agli studenti di un distretto "ricco". A questa critica di fondo all'imposta sulla proprietà (che ha trovato spazio in casi legali, il primo in California nel 1973) come fonte principale del finanziamento alla scuola pubblica, ve se ne aggiungono altre che hanno fatto accentuare la recente tendenza a fare assumere al singolo stato il carico più importante delle responsabilità finanziarie nei confronti della scuola. Oltretutto - fa osservare chi critica - l'imposta sulla proprietà non viene incontro adeguatamente ai bisogni finanziari odierni della scuola mentre produce un carico sproporzionato sui proprietari di case e terreni. è da addurre a queste critiche alla tassa sulla proprietà, ovvero a un diffuso rifiuto da parte dei contribuenti ad incrementare la percentuale di imposte locali da devolvere alla scuola, il fallimento dei ripe
uti tentativi (referendum) dell’ultimo ventennio di aumentare le imposte locali al fine di incrementare le entrate della scuola (con l’inevitabile risultato della chiusura di servizi e "programmi" in atto nei distretti interessati).
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Finanziamento del governo statale
A causa delle continue revisioni legislative, i fondi statali alla scuola sono di natura estremamente varia e complessa, oltre a differenziarsi da stato in stato. Sebbene lo stato deleghi certi poteri e responsabilità educative ai singoli distretti, rimane pur sempre la massima istituzione a cui fa capo l’istruzione dei cittadini. Ne consegue che gli oneri finanziari di un distretto vengono assunti in misura maggiore dallo stato qualora quello riscontri delle difficoltà a finanziare le sue scuole avendo come unica risorsa l’imposta sulle proprietà. Allo stesso modo è lo stato che si fa carico di elaborare speciali formule di intervento per pareggiare le spese scolastiche per studente fra distretti diversi.
La misura dell’ intervento finanziario statale è in parte prodotto di pratiche affermatesi nel tempo - come le "borse" (grants-in-aid) in uso nell’epoca delle scuole comuni (common school) che permettevano ai distretti di alleviare il carico fiscale sulla comunità - , in parte prodotto da fattori economici del momento. Dal punto di vista del suo impiego, l’intervento statale si distingue in general aid e categorical aid. Il primo viene distribuito ai distretti per essere impiegato a loro discrezione mentre la distribuzione del secondo viene ristretta al finanziamento di "programmi" solamente statali (come il trasporto degli studenti, l’istruzione professionale, il tirocinio alla guida di autoveicoli e special education) come incentivo per l’istituzione di quei programmi. Poiché tali interventi - soprattutto il primo - si fondano sul principio di pari opportunità di istruzione di base per tutti i cittadini, a tal fine gli stati hanno sviluppato vari metodi di intervento per assicurare la loro presenza finanziaria nei distretti scolastici.
Il metodo più semplice e più a lungo in uso, ma anche il più inequo, è il Flat Grant Model, ovvero l’assegnazione di fondi in base ad un ammontare fisso moltiplicato per il numero degli studenti iscritti in un distretto. In tal modo lo stato non assicura un aiuto maggiore ai distretti più poveri che riceveranno fondi in un ammontare non differenziato da quello destinato ai distretti più ricchi. Il metodo opposto, che vede lo stato intervenire in misura inversa alle entrate provenienti dai contribuenti locali, è impiegato nei due terzi degli stati. Quando viene adottato il Foundation Model lo stato istituisce un fondo (foundation programs) che garantisce un minimo di finanziamento destinato alla scuola primaria e secondaria, qualunque sia la loro capacità di autofinanziamento: ai singoli distretti viene richiesto di imporre la stessa percentuale nelle tasse sulla proprietà, cosicché i fondi a loro disposizione determineranno l’ammontare del finanziamento statale in maniera equa. Ciononostante tale metodo si rivela ancora controverso per due ragioni: 1) la percentuale di fiscalizzazzione, sebbene uguagliata a tutti i distretti, potrebbe rivelarsi più pesante per alcuni; 2) un alto grado di autonomia a livello locale permette ai distretti più ricchi di usare un surplus di entrate di diversa provenienza. È proprio quella autonomia che finora ha dato modo a certi distretti di sviluppare programmi educativi innovativi ed ad alto livello, perpetuando la disuguaglianza tra distretti. Un metodo ulteriore è quello adottato da alcuni stati nel tentativo di utilizzare una eguale fiscalizzazzione tra i vari distretti. Secondo il piano dell’Equalized Percentage Grants è il signolo distretto a stabilire l’ammontare delle proprie spese - all’interno di fasce stabilite dallo stato - e a determinare la percentuale di tassazzione nella comunità. A sua volta lo stato garantisce finanzi
menti dello stesso ammontare in maniera adeguata alla percentuale di riscossione fiscale.
Dalla fine degli anni ottanta accanto alla tendenza ad adottare il metodo dell’Equalized Percentage Grants si è affermata la volontà a sviluppare nuove strategie per trovare incrementare le entrate dei distretti locali (spesso rincarando le tasse sulle vendite). A questa tendenza generale si è anche accompagnata quella di espandere la percentuale di intervento statale in piani destinati all’istruzione di base, a quella per gli studenti più dotati e alla special education. Sempre da parte dello stato viene la proposta di stabilire delle graduatorie meritocratiche che determinino gli stipendi degli insegnanti come alternativa agli stipendi basati sull’ammontare delle ore di lavoro e come incentivo al miglioramento della qualità dell’insegnamento.
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"Accountability"
Dalla metà degli anni ottanta si è intensificata quella tendenza che vorrebbe riscontrare un diretta relazione tra il livello di preparazione degli studenti e ogni dollaro speso per la scuola. Tanta popolarità dell’accountability è chiaramente motivata dall’aumento dei fondi destinati alla scuola che si accompagna, di contro, ad una generale presupposizione di un diminuito livello cognitivo degli studenti americani e alla conseguenziale perdita di credibilità da parte della scuola pubblica. I detrattori della scuola pubblica hanno approfittato degli accresciuti costi della scuola, inevitabile effetto dell’alto tasso d’inflazione, per imputare alla scuola pubblica il drastico e generalizzato declino delle competenze di base (lettura, scrittura, comprensione e matematica) negli scolari e studenti americani. è così che il movimento ha "costretto" molte scuole a rendere molto specifici i propri obiettivi educativi e ad adottare una massiccia valutazione del profitto degli studenti.
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Procedure per il bilancio scolastico
I distretti scolastici possono essere intesi come strumenti per la pianificazione scolastica adibiti a stabilire obiettivi educativi e ad assegnare le risorse finanziarie atte a realizzarli. In altre parole il bilancio di un distretto traduce il programma scolastico in somme di denaro. Gli stati prescrivono per mezzo delle loro legislature scolastiche le forme e le procedure che i vari distretti devono adottare nel preparare, adattare, amministrare e verificare i loro bilanci, che vengono preparati annualmente in base alle proiezioni delle entrate e delle uscite di un dato anno fiscale.
La procedura di un piano di bilancio scolastico che si articola nelle fasi di preparazione, presentazione e adozione, amministrazione, valutazione, prevede le seguenti azioni:
- la determinazione delle priorità di un dato distretto espresse in termini di obiettivi educativi a breve e lungo termine, specificazione di programmi, personale, strutture e fabbisogno finanziario;
intale azione vengono coinvolti i membri della comunità, gli organi scolastici direttivi (board of education), gli amministratori e tutto il personale scolastico.
- la stima dei fondi disponibili e necessari a finanziare il programma educativo.
- l’assegnazione di quei fondi ai componenti particolari del programma.
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