Il Dibattito alla Camera

Netto il contrasto tra maggioranza e minoranza già dalle prime battute del dibattito in Aula


Il dibattito in Aula, già previsto per l'11 marzo, viene anticipato al 4
marzo 2002:


"(04.03.02) GIOVANNA BIANCHI CLERICI, Relatore per la maggioranza.
Onorevoli colleghi, il provvedimento che la Commissione cultura propone al voto
dell'Assemblea è volto a rinnovare la disciplina relativa agli organi di
governo delle istituzioni scolastiche, alla luce delle rilevanti innovazioni
di carattere ordinamentale intervenute nel corso degli ultimi anni.
Finalità preminente dell'intervento è quella di ridefinire la composizione,
le funzioni e le responsabilità degli organi collegiali operanti in seno
alle scuole, per consentire loro il pieno esercizio dell'autonomia
amministrativa, didattica, organizzativa, di ricerca e di sviluppo
introdotta dall'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e
successivamente disciplinata dal regolamento emanato con decreto del
Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275. Allo stesso tempo, la
revisione della disciplina sugli organi collegiali non può non tenere conto
delle nuove responsabilità e dei nuovi compiti che sono stati attribuiti
agli ex capi di istituto (divenuti dirigenti scolastici, ai sensi del
medesimo articolo 21 della legge n. 59 del 1997, e dei successivi
provvedimenti attuativi), compiti e responsabilità precisati e resi cogenti
dal contratto recentemente siglato con le relative organizzazioni sindacali.
Infine, imprescindibile elemento di contestualizzazione della nuova
disciplina è il riassetto delle competenze costituzionali in materia di
istruzione che, ai sensi del nuovo testo dell'articolo 117, da una parte ha
attribuito allo Stato la competenza esclusiva sulle norme generali in
materia di istruzione e alle regioni una potestà legislativa concorrente in
materia di istruzione, dall'altra ha dato rilievo costituzionale
all'autonomia delle istituzioni scolastiche già sancita a livello
legislativo.
Anche tralasciando altri rilevanti interventi (come il riordino degli organi
collegiali nazionali e periferici della scuola, disposto dal decreto
legislativo 30 giugno 1999, n. 233) ed a prescindere dalle prospettive delle
riforme in itinere, appare comunque evidente la necessità di procedere ad
una profonda revisione delle norme vigenti in materia di organi collegiali,
che risalgono sostanzialmente al decreto del Presidente della Repubblica n.
416 del 1974, e quindi ad una stagione, culturale e politica - quella dei
cosiddetti decreti delegati -, assai distante dalla realtà e dalle esigenze
di rappresentanza e di efficienza che emergono dal nuovo contesto.
Sull'urgenza di una complessiva riforma della materia si è d'altronde
registrato il più ampio consenso tra le forze politiche in Commissione.
Passando all'esame degli aspetti procedurali che hanno condotto al testo
oggi all'esame dell'Assemblea, va in primo luogo rilevato come tutte le
principali componenti politiche si siano fatte promotrici di proposte di
legge di riforma degli organi collegiali: ricordo la proposta di legge n.
774 a firma dell'onorevole Angela Napoli, presentata all'inizio della
legislatura, alla quale si sono successivamente aggiunte tre distinte
proposte di legge di iniziativa dei rappresentanti dei principali gruppi di
opposizione in Commissione (le proposte di legge Grignaffini ed altri n.
1186; Gambale ed altri n. 1954 e Titti De Simone n. 2221) ed una proposta di
legge sottoscritta dal presidente della Commissione Adornato e da tutti i
rappresentanti dei gruppi di maggioranza (la proposta di legge n. 2010).
L'urgenza dell'intervento era d'altronde così avvertita dai gruppi di
opposizione da spingerli a richiedere l'inserimento delle proposte di legge
nel calendario dei lavori dell'Assemblea all'interno della riserva di tempi
e argomenti garantiti alle minoranze dal regolamento.
Concluso l'esame preliminare delle abbinate proposte di legge, la
Commissione ha proceduto alla costituzione di un Comitato ristretto cui è
stato affidato il compito di svolgere i necessari approfondimenti
conoscitivi e di definire il testo da assumere come testo base. Il Comitato
ristretto in primo luogo ha proceduto allo svolgimento di un intenso
programma di audizioni informali in cui sono state coinvolte tutte le
principali organizzazioni sindacali della scuola, numerose associazioni
professionali dei docenti e le più portanti associazioni di genitori e
studenti, oltre ai rappresentanti delle regioni e degli enti locali.
Concluso il ciclo di audizioni informali, in seno al Comitato ristretto si è
aperto il confronto sulla definizione del testo da adottare come base.
Nonostante l'emergere di alcuni significativi punti di convergenza e di
mediazione, all'esito di tale confronto è prevalsa la considerazione della
non conciliabilità delle posizioni della maggioranza e dell'opposizione su
alcuni aspetti, limitati ma decisivi per l'intera impostazione della riforma
(in primis il ruolo del dirigente scolastico all'interno del consiglio di
istituto) e, quindi, si è dovuto prendere atto dell'impossibilità di
giungere alla predisposizione di un testo unificato.
Pertanto, stante l'inserimento delle proposte di legge nel calendario
dell'Assemblea su richiesta dei gruppi di opposizione, alla ripresa
dell'esame in sede referente, in ossequio alle disposizioni degli articoli
23 e 24 del regolamento, e alle indicazioni fornite dal Presidente della
Camera con lettera ai presidenti delle Commissioni permanenti del 10
febbraio 2000, la Commissione ha deliberato di adottare come testo base la
proposta di legge sulla quale verteva la richiesta dei gruppi di
opposizione, ovvero la proposta n. 1186. L'adozione di tale proposta come
base per il seguito dell'esame è quindi avvenuta in applicazione delle norme
poste a tutela del diritto delle minoranze a concorrere nella definizione
degli argomenti da trattare in Commissione ed in Assemblea, e non
corrispondeva ad un'indicazione di maggiore condivisione dei suoi contenuti
rispetto alle proposte di legge abbinate.
Il vincolo relativo all'adozione del testo base non poneva d'altronde limiti
formali al potere di emendazione del testo da parte della maggioranza, così
com'è poi effettivamente avvenuto tramite l'approvazione di una serie di
emendamenti che hanno profondamente modificato il testo della proposta di
legge n. 1186 avvicinandolo sostanzialmente a quello della proposta n. 2010,
benché permanga una serie di significative differenze scaturite a seguito
del dibattito in seno al Comitato ristretto ed all'accoglimento di alcune
osservazioni, anche dei rappresentanti dei gruppi di opposizione.
Il testo emendato è stato quindi trasmesso alle Commissioni competenti in
sede consultiva per acquisirne il prescritto parere. La XI Commissione
(Lavoro) e la XII Commissione (Affari sociali), nonché la Commissione
parlamentare per le questioni regionali non hanno espresso il parere, mentre
la V Commissione (Bilancio) ha espresso parere favorevole con una condizione
recepita dalla Commissione (si veda l'articolo 10 del testo della
Commissione stessa). La I Commissione (Affari costituzionali) ha espresso
parere favorevole con una condizione ed una osservazione. In particolare, la
condizione - non recepita nel testo presentato in Assemblea - richiede di
rendere meno puntuali e specifiche le disposizioni relative alla
composizione ed alle modalità di convocazione del collegio della scuola e
alle modalità di individuazione del garante dell'utenza, nonché le modalità
di convocazione del collegio dei docenti, per non comprimere eccessivamente
l'autonomia delle istituzioni scolastiche.
Il parere della I Commissione investe direttamente un nodo fondamentale
della riforma proposta, in cui si confrontano la necessità di garantire
l'autonomia delle istituzioni scolastiche con quella, altrettanto rilevante,
di garantire regole certe ed omogenee su temi che, per la loro centralità ai
fini della progettazione e dell'attuazione della nuova autonomia, non sembra
possano essere lasciati a una regolamentazione disomogenea e potenzialmente
arbitraria, in particolare per quanto riguarda le garanzie di
rappresentanza. L'individuazione delle forme per il suo recepimento avrebbe,
quindi, imposto la riapertura di un confronto generale sull'insieme del
provvedimento e sugli equilibri tra i diversi organi. La maggioranza della
Commissione ha ritenuto non opportuno comprimere tale confronto nell'ambito
dei tempi ristretti tra l'espressione del parere e il termine ultimo utile
per la conclusione dell'esame in sede referente, stante il suo inserimento
nel programma dell'Assemblea a partire da oggi, 4 marzo.
Sulle questioni toccate dal parere della I Commissione, pertanto, ci si è
riservati di operare una successiva riflessione ai fini della discussione in
Assemblea, con l'impegno a valutare e promuovere opportune modifiche delle
norme in oggetto, per accentuarne il carattere di principio.
Va, inoltre, segnalato il parere favorevole con condizioni e osservazioni
del Comitato per la legislazione, che peraltro si era espresso sul testo
base prima delle modifiche apportate dall'approvazione degli emendamenti. In
particolare, va evidenziato che molte delle condizioni e osservazioni di
tale parere non appaiono utilmente riferibili alla nuova formulazione del
testo. Risulta, invece, riferibile anche alla nuova formulazione la
richiesta di utilizzare la tecnica della novella al vigente testo unico
delle disposizioni relative alle scuole di ogni ordine e grado. Sul punto,
la Commissione ritiene di procedere ad un'ulteriore riflessione, per
verificare la possibilità di conferire al Governo una delega per
l'aggiornamento e il coordinamento delle norme del testo unico.
Al termine dell'iter sommariamente descritto, la Commissione ha licenziato
per l'Assemblea il testo oggi in discussione.
Esso si basa sull'assunto di fondo che il nuovo assetto degli organi di
governo delle istituzioni scolastiche debba valorizzare l'autonomia ad esse
attribuita sulla base di un ristretto nucleo di disposizioni generali,
valide sull'intero territorio nazionale e per tutti gli ordini e i gradi di
scuole, cui si affiancano alcune disposizioni di principio che le regioni e
le singole scuole potranno attuare secondo le rispettive e differenziate
esigenze e competenze.
Nell'impostazione proposta, la nuova disciplina ridefinisce la composizione,
le funzioni e i poteri degli organi delle istituzioni scolastiche autonome
sulla base dei criteri di libertà, semplicità e responsabilità, lasciando
peraltro alle singole istituzioni ampio spazio per esercitare la propria
autonomia tramite l'apposito regolamento della scuola e le altre competenze
attribuite ai diversi organi.
L'articolo 1 stabilisce i principi generali cui si ispira l'intervento
legislativo. Sono, in primo luogo, individuati i soggetti che concorrono al
governo delle istituzioni scolastiche e il rapporto tra norme statali,
potestà legislativa delle regioni e autonomia delle istituzioni scolastiche.
Assai rilevanti sono i principi fissati dal comma 4, che richiama, tra
l'altro, la necessità di valorizzare la funzione educativa dei docenti, il
diritto all'apprendimento e alla partecipazione degli studenti, la libertà
di scelta dei genitori e il patto educativo tra famiglie e docenti.
L'articolo 2 individua gli organi di governo delle istituzioni scolastiche,
oggetto dei successivi articoli, ivi compreso il dirigente scolastico, i cui
compiti essenziali, definiti dalla legislazione vigente, sono richiamati
all'articolo 3.
L'articolo 4 disciplina le competenze fondamentali del consiglio della
scuola, che è organo di indirizzo e programmazione delle attività
dell'istituzione scolastica. Tra i compiti più rilevanti ad esso attribuiti
si possono segnalare, oltre all'approvazione del bilancio, la deliberazione
del regolamento della scuola - cui è demandata la definizione della maggior
parte degli aspetti attinenti al funzionamento dell'istituzione stessa - e
l'approvazione di eventuali accordi tra la scuola e soggetti esterni. Il
piano dell'offerta formativa è, invece, predisposto dal collegio dei docenti
e sottoposto all'adozione del consiglio della scuola, al fine di verificarne
la rispondenza agli indirizzi generali e alle compatibilità rispetto alle
risorse umane e finanziarie disponibili.
La composizione del consiglio della scuola è oggetto dell'articolo 5, che
fissa in undici il numero dei componenti. Oltre al dirigente scolastico ed
al direttore dei servizi generali e amministrativi - che assumono la carica
di presidente e di segretario del consiglio - ne fanno parte in primo luogo
i rappresentanti dei docenti, dei genitori e, nella scuola secondaria
superiore, degli studenti. Il numero di tali rappresentanti è di tre
genitori, tre docenti e due studenti nelle secondarie superiori, cinque
genitori e tre docenti nelle altre scuole. Si prevede, inoltre, che faccia
parte del consiglio anche un rappresentante dell'ente locale tenuto per
legge alla fornitura dell'edificio.
Con disposizione innovativa si prevede poi che il genitore che ha ottenuto
più voti assuma la funzione di garante dell'utenza. Questi, tramite
strumenti quali risoluzioni o documenti di altra natura, è chiamato a
rappresentare in via continuativa il punto di vista e le esigenze degli
utenti del servizio scolastico. Il garante, inoltre, presiede il nucleo di
valutazione del servizio disciplinato dall'articolo 9.
L'articolo 6 definisce i compiti del collegio dei docenti, cui sono
attribuite le funzioni di indirizzo, programmazione, coordinamento e
monitoraggio delle attività didattiche ed educative, provvedendo in
particolare all'elaborazione del piano dell'offerta formativa. Il collegio,
che è presieduto dal dirigente, potrà liberamente definire le forme di
articolazione interna che parranno ad esso necessarie per il migliore
svolgimento delle proprie funzioni.
L'articolo 7 demanda al regolamento della scuola la definizione delle sedi
collegiali e delle modalità con cui i docenti procedono alla valutazione
periodica e finale degli alunni.
L'articolo 8 stabilisce, in via di principio, che le istituzioni scolastiche
debbono valorizzare la partecipazione degli studenti e dei genitori alle
attività della scuola, demandando, ancora una volta, al regolamento della
scuola le forme attraverso le quali tale partecipazione si realizza. È,
inoltre, esteso ai genitori il diritto di riunione e di assemblea già
previsto per gli studenti dal decreto del Presidente della Repubblica n. 249
del 1998.
L'articolo 9 istituisce, presso ciascuna scuola, un nucleo di valutazione
del funzionamento dell'istituto. Tale organismo, di cui fanno parte il
garante dell'utenza, che lo presiede, un docente ed un esperto esterno, ha
il compito di valutare l'efficienza e l'efficacia del servizio scolastico,
anche alla luce delle priorità fissate dall'istituto nazionale per la
valutazione del sistema dell'istruzione.
L'articolo 10, inserito in recepimento del parere della Commissione
bilancio, dispone che dall'attuazione della legge in discussione non debbano
derivare oneri per il bilancio dello Stato.
Infine, l'articolo 11 reca l'abrogazione delle norme del testo unico
relative ai previgenti organi collegiali delle scuole.
Signor Presidente, onorevoli colleghi, in qualità di relatore del
provvedimento vorrei richiamare l'attenzione dei colleghi sulle riflessioni
politiche che hanno guidato l'azione della maggioranza parlamentare nel
disegno dei nuovi organi di governo delle istituzioni scolastiche. Il
modello immaginato prevede che accanto ad una figura caricata di importanti
responsabilità di gestione e coordinamento (il dirigente scolastico) si
collochi un organismo di indirizzo e programmazione altrettanto forte (il
consiglio della scuola) al cui interno la componente dell'utenza,
soprattutto quella di genitori e studenti, è significativamente valorizzata.
Al loro fianco c'è il collegio dei docenti dotato delle prerogative,
competenze didattiche ed articolazioni organizzative prima elencate. Il
nucleo di valutazione del servizio e gli organi di valutazione collegiale
degli alunni completano questo sistema orizzontale, ma diversificato
nell'attribuzione delle responsabilità. Infatti, tutti gli organi di governo
interagiscono e cooperano all'insegna di quell'obiettivo di riconduzione
della responsabilità in capo al soggetto che la detiene, obiettivo tante
volte invocato e raramente raggiunto nella vita della scuola e di ogni altra
istituzione pubblica.
Peraltro, la scelta di assegnare la presidenza del consiglio al dirigente
non smentisce, a nostro avviso, l'impostazione della proposta di legge
stessa i cui principi ispiratori si riassumono nel tentativo di conciliare
positivamente la riconduzione delle responsabilità e le garanzie di
rappresentanza. Il garante dell'utenza, ossia di tutte le componenti della
vita scolastica, rappresenta in questo senso una sorta di contraltare alla
figura del dirigente scolastico e delle forti competenze che, come
ricordato, la legislazione gli affida. Quella del garante è una figura,
peraltro, del tutto innovativa nell'ordinamento scolastico e la scelta di
affidare questo ruolo delicato ad un genitore è un segnale, non solo
simbolico, della volontà di superare l'ostacolo della fievole partecipazione
delle famiglie alla vita della scuola.
Quanto alle preoccupazioni di tutela e di osservanza alle disposizioni
costituzionali attualmente in vigore, ritengo che esse saranno accolte
positivamente nel corso dell'esame in aula. D'altronde, è sempre stato
intendimento del relatore e della maggioranza la proposizione di un modello
di organi di governo che si limitasse ad indicare alcuni, pochi, principi
fondamentali, demandando, poi, ai regolamenti della singola istituzione la
disciplina di tutti gli aspetti che coinvolgono la quotidiana conduzione
della scuola.
Mi sembra, peraltro, che sia salvaguardato anche lo spazio di un intervento
legislativo per le regioni che rilevino la necessità di far valere la
propria potestà concorrente. In conclusione, come relatore per la
maggioranza ritengo che le soluzioni delineate nella proposta di legge oggi
al nostro esame - così come modificata nel corso dei lavori in Commissione -
raggiungano lo scopo di superare l'ordinamento vigente, ormai obsoleto nel
contesto dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, e di ridisegnare un
moderno sistema di organi di governo in grado di restituire alla scuola un
ruolo centrale nella formazione dei giovani e nello sviluppo sociale e
culturale del paese (Applausi dei deputati dei gruppi della Lega nord
Padania e di Forza Italia).

PIERA CAPITELLI, Relatore di minoranza. Signor Presidente, onorevoli
colleghi, presidente della VII Commissione, la proposta di legge che ci
stiamo accingendo ad esaminare si colloca nel quadro delle controriforme
della scuola proposte dall'attuale maggioranza e si richiama unicamente al
governo delle istruzioni scolastiche, omettendo ogni riferimento effettivo
alla partecipazione e alla collegialità.
Vorrei fare qualche osservazione sul testo della Commissione, al fine di
rendere conto delle ragioni che ci hanno indotto alla presentazione di un
testo di minoranza. Al di là di marginali e confuse mascherature, il
progetto di legge approvato dalla VII Commissione riporta la scuola italiana
a prima del 1974, cioè a prima dei decreti delegati.
Con esso viene cancellata, come un fatto esclusivamente negativo,
l'esperienza, sicuramente complessa e contraddittoria, della partecipazione
democratica di genitori, studenti ed operatori scolastici al governo della
scuola, per affermare in sua vece, in forme autoritarie mai sperimentate in
precedenza, una gestione burocratica e verticistica del processo educativo.
Un processo che per sua natura postula la partecipazione e la collegialità,
viene isterilito e ingessato in forme e in procedure prioritariamente
affidate alla responsabilità del dirigente scolastico. Ricordiamo che il
dirigente scolastico, oltre ad assicurare, in base alle disposizioni
legislative vigenti, la gestione unitaria dell'istituzione e la sua legale
rappresentanza, è responsabile della gestione delle risorse finanziarie e
strumentali e dei risultati del servizio, così come è anche titolare della c
ontrattazione sindacale a livello di istituto.
Con la proposta della maggioranza, come se non bastassero tutti quei
compiti, si propone che il dirigente scolastico presieda, non più soltanto
il collegio dei docenti, ma anche il consiglio della scuola. Con il progetto
di legge al nostro esame si vuol ridurre ad una finzione il consiglio della
scuola (ad esempio con l'esclusione degli ATA) ed anche ad un simulacro la
partecipazione di genitori ed alunni. Si espungono di fatto gli organi di
rappresentanza dei genitori e degli studenti, che potranno essere
riproposti, non in virtù della loro previsione di legge, ma solo se le
scuole (ricordiamo che i loro regolamenti sono approvati a maggioranza
semplice) lo riterranno opportuno.
In questo quadro, appare puramente strumentale e diversiva la discussione
che si è aperta nel centrodestra sulla maggioranza affidata alle componenti
esterne del consiglio. Infatti, in quell'organismo - per come è stato
congegnato, presieduto, attivato, riassunto e rappresentato dal dirigente
scolastico - la rappresentanza dei genitori e degli studenti risulta
totalmente svuotata.
Nessun ruolo viene assegnato agli studenti, che non vengono riconosciuti
neppure come utenti: si tratta di un ruolo che, evidentemente, dovranno
conquistare con le loro lotte, a cominciare da quella per la difesa e per
l'applicazione del loro statuto.
Ma torniamo al dirigente. Esso viene indicato come titolare di funzioni di
indirizzo e di programmazione e, contemporaneamente, di quelle di gestione e
di coordinamento. Il progetto respinge, in tal modo, l'esigenza,
universalmente avvertita, di distinguere e separare le funzioni,
prospettando la più sfrenata sovrapposizione delle medesime ed evocando in
tal modo scenari di conflittualità nelle scuole.
Non sappiamo come recepiranno i dirigenti scolastici la prospettazione del
loro nuovo profilo professionale, male probabilmente! Siamo, infatti,
convinti che la maggioranza di loro apprezzi il significato e il ruolo della
partecipazione democratica come condizione unica per un governo efficace
della complessità che caratterizza il funzionamento di ogni scuola. Inoltre,
molti di loro hanno serie conoscenze in materia di organizzazione del
lavoro. Conoscono, ad esempio, le applicazioni alla scuola delle teorie
della qualità totale e sanno che certe forme di autoritarismo sono destinate
a suscitare ingovernabilità e conflitti devastanti e, quindi, la più totale
inefficienza. Ma, forse, ciò è quello che persegue l'attuale Governo.
Con la nostra proposta di legge, avendo la maggioranza in Commissione
respinto ogni proposta sostanziale di modifica da noi avanzata, riproponiamo
un'organica riforma della democrazia scolastica, coerente con le esigenze
della recente autonomia e con la necessità di rafforzamento del sistema
pubblico dell'istruzione.
La nostra proposta è rivolta innanzitutto al paese e alla scuola e vuole
significare che l'alternativa all'annullamento della vita democratica delle
istituzioni scolastiche è possibile. Essa, a partire dal dibattito che
svolgeremo in quest'aula, dovrà crescere, dovrà essere discussa nelle scuole
e dovrà affermarsi domani nel governo del paese.
Il testo che si sottopone all'esame della Camera dei deputati contiene le
disposizioni relative agli organi collegiali per le istituzioni scolastiche
dotate di personalità giuridica e di autonomia. Molti principi in esso
contenuti potranno essere utilmente utilizzati nella definizione dei
regolamenti a livello delle singole scuole.
Le norme che proponiamo sostituiscono le disposizioni del decreto del
Presidente della Repubblica n. 416 del 1974.
L'obiettivo è quello di attribuire funzioni, poteri e responsabilità ad
organi non monocratici, che mettano in grado le istituzioni scolastiche di
esercitare, nell'ambito del sistema nazionale pubblico dell'istruzione,
l'autonomia amministrativa, didattica, organizzativa, di ricerca e di
sviluppo prevista dall'articolo 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59.
La nostra proposta si inserisce in un disegno di profonda riforma del
sistema scolastico, che si collega inoltre al decreto legislativo 6 marzo
1998, n. 59, sulla dirigenza scolastica, e al decreto legislativo 30 giugno
1999, n. 233, sulla riforma degli organi collegiali territoriali della
scuola, di recente congelati da un decreto-legge governativo. Ciò, peraltro,
dopo che il Governo si era assunto la grave responsabilità istituzionale di
non dare loro attuazione.
L'analisi dell'OCSE, compiuta per valutare l'insieme delle riforme avviate
nel sistema scolastico italiano, mette in risalto la necessità di garantire,
nel nostro paese, un processo di cooperazione tra tutte le componenti delle
scuole - insistiamo sul termine «cooperazione» -, anche per affrontare le
possibili situazioni di conflitto attraverso un processo decisionale
democratico che permetta di risolverle nell'interesse degli studenti e della
scuola.
D'altronde, l'esercizio dell'autonomia scolastica, previsto dall'articolo 21
della legge 15 marzo 1997, n. 59, richiede una legge che attribuisca
funzioni, poteri, responsabilità agli organi dell'ente autonomo. È, quindi,
necessario compiere alcune scelte, valide per tutto il territorio nazionale
e previste in norme di carattere generale. Nell'ambito di tali scelte, le
singole istituzioni avranno ampio spazio per esercitare la propria
autonomia, discutendo e votando l'apposito regolamento.
Il testo della maggioranza tradisce tale esigenza perché, spazzando via
tutta l'esperienza della partecipazione, affida ad una improbabile attività
regolamentatrice delle scuole anche materie che, per loro natura, non
possono che avere una valenza nazionale. Ad esempio, è possibile che in
alcune scuole esista il comitato dei genitori e in alcune altre no? Oppure
che in alcune scuole gli studenti possano ricorrere contro i provvedimenti
disciplinari ed in altre no? Solo alcuni esempi per dimostrare la difficoltà
di mettere in pratica le proposte confluite nel testo di maggioranza.
Nella nostra proposta, l'articolo 1, in attuazione delle norme generali che
regolano il sistema nazionale di istruzione, ai sensi dell'articolo 117
della Costituzione, stabilisce l'oggetto di applicazione delle norme e
recepisce il principio della cooperazione tra le varie componenti, nel
rispetto delle differenziate esigenze formative e della conseguita
autonomia.
L'articolo 2 elenca gli organi delle istituzioni scolastiche e fissa il
principio della separazione tra le funzioni di indirizzo e di controllo, da
un lato, e le funzioni di gestione, dall'altro. Si tratta di un principio
già previsto dalla normativa generale relativa all'organizzazione della
pubblica amministrazione. Non è inopportuno ricordare a tale proposito che
il decreto legislativo n. 165 del 2001 attribuisce le funzioni di indirizzo
e di controllo ad organi di natura politica e le funzioni di gestione ai
dirigenti. A tale riguardo, il testo governativo è solo foriero di
conseguenze pesanti.
L'articolo 3 disciplina le competenze dell'organo di indirizzo e controllo
per eccellenza: il consiglio dell'istituzione; l'articolo 4 ne stabilisce la
composizione e la durata.
L'articolo 5 riguarda l'organo tecnico e professionale con competenze
generali in materia didattica: il collegio dei docenti; sono previste forme
di articolazione che ne garantiscano il funzionamento rispetto alle
fondamentali competenze di natura disciplinare, di programmazione didattica
e di valutazione.
L'articolo 7 garantisce - ripeto: garantisce - la costituzione di organismi
di partecipazione dei genitori e degli studenti lasciando le scelte delle
forme e delle modalità al regolamento di istituto; ribadisce inoltre il
diritto di riunione e di assemblea per gli studenti, stabilito dal
regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 24 giugno
1998, n. 249, ed estende tale diritto ai genitori.
L'articolo 8 disciplina la funzione di verifica e di valutazione del
collegio dei docenti per l'attività didattica; prevede, altresì, la
costituzione di un'apposita commissione per la valutazione dell'efficienza e
dell'efficacia del servizio scolastico.
L'articolo 9 stabilisce le modalità di adozione e modifica del regolamento
dell'istituzione; si prevede per le decisioni la maggioranza dei componenti
dell'organismo. La cosa è ignorata, invece, nel testo della maggioranza ove
una qualsiasi maggioranza dei partecipanti alla riunione può assumere
decisioni in materia.
L'articolo 10 contiene, infine, le disposizioni abrogative e l'indicazione
di una delega per le necessarie modifiche al testo unico di cui al decreto
legislativo 16 aprile 1994, n. 297.
Queste sono le nostre proposte, nella speranza che ci sia ancora qualche
possibilità che il testo della maggioranza recepisca anche il lavoro svolto
dalla minoranza nella quale ci sono persone, come ve ne sono nella
maggioranza - questo non è da escludersi -, che conoscono profondamente il
mondo della scuola e ne apprezzano la vita democratica (Applausi dei
deputati dei gruppi dei Democratici di sinistra-l'Ulivo e Misto-Comunisti
italiani).

TITTI DE SIMONE, Relatore di minoranza. Signor Presidente, il testo
approvato dalla Commissione cultura in materia di organi collegiali, a
nostro avviso, peggiora profondamente la normativa vigente. Già la scelta di
modificare il titolo del testo base in discussione in Commissione con il
titolo «Norme concernenti il governo delle istituzioni scolastiche»
evidenzia, a nostro avviso, come, di fatto, si stia tentando di depotenziare
il senso e il ruolo che gli organi collegiali hanno avuto in questi anni.
Istituiti nel 1974, gli organi collegiali rappresentavano un obiettivo di un
movimento che aveva contribuito alla democratizzazione della scuola.
Certamente, non saranno stati perfetti e il loro funzionamento nella pratica
avrebbe potuto essere migliorato, ma non certo nel senso indicato oggi dalla
maggioranza con il testo che si è deciso di sottoporre all'esame
dell'Assemblea.
Nelle istituzioni degli organi collegiali si era registrato un passo
importante verso la democratizzazione della società e della scuola italiana.
I principi di partecipazione e responsabilità, l'uno contraltare dell'altro,
rappresentavano una nuova stagione in cui il confronto e la dialettica
avrebbero portato le varie componenti della scuola ad esercitare il
diritto-dovere democratico di partecipare al governo della cosa pubblica.
Oggi, con questa proposta della maggioranza si devasta profondamente questa
concezione democratica. Per tali ragioni, nel corso dei lavori della
Commissione, noi abbiamo ritenuto assolutamente inconciliabili le diverse
posizioni espresse nella discussione sulle varie proposte di legge e,
quindi, fin dall'inizio, abbiamo considerato che, viste queste filosofie
così opposte, non si potesse arrivare alla definizione di un testo unico.
Per questi motivi, noi riproporremo nella discussione di domani in Assemblea
una nostra proposta di legge alternativa.
Nella proposta della maggioranza la scuola diventa a tutti gli effetti
un'azienda e, come tutte le aziende, ha un padrone, che è il dirigente
scolastico, con una concezione che mortifica profondamente tutte le altre
componenti. Il dirigente scolastico assume su di sé tutti i poteri, ed è a
sua volta ricattabile nel suo lavoro dal Governo centrale, dal punto di
vista del posto di lavoro. Vi è un consiglio di scuola che non è altro che
un consiglio di amministrazione, il quale, su proposta del dirigente
scolastico, ha il compito di decidere i criteri per la partecipazione degli
studenti e delle famiglie alle attività della scuola. Non vi è una
rappresentanza di tutte le componenti della scuola, perché nel consiglio
della scuola manca il personale ATA.
Nonostante il consistente movimento che si sta opponendo a una
interpretazione della scuola dell'infanzia come istituzione
assistenzialistica e priva di funzioni educative, nel testo del relatore si
propone nuovamente la dizione di scuola materna. Abbiamo un dirigente
scolastico che presiede tutto ciò che c'è da presiedere nella scuola, e
addirittura si prevede anche l'esclusione di alcuni soggetti che vivono la
scuola, a fronte dell'introduzione di soggetti esterni nel Consiglio della
scuola, come il rappresentante dell'ente tenuto alla fornitura dei locali.
C'è una iperrappresentanza dei genitori, che noi contestiamo profondamente,
laddove nella scuola superiore diventa maggioritaria rispetto a quella degli
studenti.
Il testo che noi intendiamo presentare in alternativa a quello del relatore
per la maggioranza - che altro non è che la nostra proposta di legge - si
pone l'obiettivo di disciplinare le modalità e l'organizzazione del governo
delle istituzioni scolastiche al fine di garantire la gestione democratica e
collegiale dell'autonomia delle istituzioni scolastiche e la libertà di
insegnamento: a nostro avviso, quest'ultima nel testo della maggioranza può
essere pericolosamente attaccata con la nascita di figure ambigue e, quindi,
pericolose, come quella del garante dell'utenza. Al contrario, la nostra
proposta si ispira ai principi di democrazia, di partecipazione e di
trasparenza, e valorizza la partecipazione di tutte le realtà che
contribuiscono a formare l'articolato mondo della scuola. In un momento in
cui la scuola è sottoposta a continui e ripetuti interventi di controriforma
che, oltre a generare confusione e incertezze, la spingono verso un
aziendalismo che non condividiamo, noi intendiamo rilanciare una scuola
finalizzata allo sviluppo della persona.
È necessario rilanciare l'unitarietà del sistema scolastico nazionale e la
salvaguardia di tutte le scuole, in ogni luogo e di ogni ordine, e
ricondurre l'autonomia all'autogoverno. L'autonomia, quindi, si deve
rispecchiare nelle forme simboliche e organizzative della scuola, nell'idea
e nei contenuti di una comunità di autogoverno. Ciò presuppone, fermo
restando il carattere nazionale del sistema, una gestione partecipata,
plurale e democratica dell'istituzione scolastica, intesa come una funzione
fondamentale dello Stato laico e pluralista. Gli organi collegiali
rappresentano organismi preziosi, ma negli anni sono stati svuotati di
funzioni reali e indeboliti. Crediamo, invece, che sia importante rilanciare
la partecipazione e la facoltà decisionale dei soggetti che nella scuola
vivono e operano, prevedendo forme di gestione non gerarchica e burocratica
anche degli aspetti amministrativi delle scuole.
A nostro avviso, la scuola non può essere equiparata, nel suo funzionamento,
ad un'azienda, ad una fabbrica, rendendola subalterna alle esigenze del
mercato, anche nella sua organizzazione e nella sua gestione.
Per noi, la scuola è il luogo della conoscenza e della relazione, è uno
spazio di cittadinanza che assolve al compito fondamentale di formare il
cittadino, uomo o donna.
Gli alunni, sin dalla scuola dell'infanzia, devono imparare a incontrare gli
altri e le altre, a decodificarne le modalità comunicative, a confrontarsi
con le diversità e le uguaglianze, con i diversi punti di vista e le diverse
esigenze dei singoli.
Gli organi collegiali sono, a nostro parere, il luogo dove le componenti
delle diverse realtà scolastiche si incontrano, si ascoltano e insieme
costruiscono, nella concretezza di ogni singola e specifica situazione,
l'istituzione scolastica.
Il testo alternativo che proponiamo si compone di nove articoli e tende, tra
l'altro, ad innovare e valorizzare il ruolo di alcuni istituti degli organi
collegiali che, invece, nel testo di maggioranza vengono profondamente
mortificati. Prime tra tutti, per le scuole superiori, sono l'assemblea
degli studenti e l'assemblea dei genitori, che diventano, a tutti gli
effetti, organi delle istituzioni scolastiche (l'assemblea degli studenti e
dei genitori quali parti rilevanti della vita e della gestione democratica e
collegiale della scuola).
All'articolo 1 si definiscono oggetto e finalità della proposta di legge che
si ispira ai principi di democrazia e trasparenza per la definizione dei
meccanismi di autogoverno delle istituzioni scolastiche.
Con l'articolo 2 si individuano gli organi di autogoverno e le funzioni del
dirigente scolastico, che deve comunque agire nel rispetto della libertà di
insegnamento e delle competenze degli altri organi collegiali. (...)
Domani esamineremo gli altri articoli, volevo solo rilevare che la I
Commissione (Affari costituzionali) ha espresso un parere favorevole con
un'osservazione che ha un peso, che spero venga rilevato nel modo giusto
dall'Assemblea. Infatti, si viene a toccare un nodo fondamentale relativo ad
una esasperazione dell'autonomia che comprime le garanzia di rappresentanza,
sostanzialmente mette in atto una regolamentazione disomogenea e
potenzialmente arbitraria di questa rappresentanza e istituisce la figura
del garante dell'utenza, che rischia di esercitare un'ingerenza profonda
nella libertà di insegnamento.
Concludo dicendo che in Commissione abbiamo svolto 60 audizioni e da queste
è emerso, in modo molto evidente, che, di fronte a questa vostra proposta di
riforma, non vi è il consenso di coloro che nella scuola vivono e operano.
Di queste impressioni, di queste considerazioni il Governo e questa
maggioranza, ancora una volta, non hanno voluto tenere conto. Noi, invece,
pensiamo che sia il caso di opporsi alla vostra controriforma in Parlamento
e nella società, perché crediamo, insieme al movimento che si sta
mobilitando in queste settimane, che ci sia bisogno di aprire nel nostro
paese un nuovo processo, per una scuola democratica laica, per il diritto
universale all'istruzione, per la libertà di insegnamento, per una scuola
includente e non delle disuguaglianze, come volete voi. (...)

VALENTINA APREA, Sottosegretario di Stato per l'istruzione, l'università e
la ricerca. Signor Presidente, colleghe e colleghi, il Governo ha deciso di
intervenire soltanto in sede di replica perché stiamo discutendo
un'iniziativa parlamentare e, quindi, ha ritenuto di dovere ascoltare e
seguire il dibattito, così da prendere atto anche che il testo della
Commissione, presentato e illustrato dall'onorevole Bianchi Clerici,
sostanzialmente modifica la prima proposta Grignaffini.
Certamente stasera non entrerò nel dettaglio dell'articolato del testo della
Commissione, ma vorrei soltanto ricordare che il Parlamento interviene in
una materia, quella degli organi collegiali, con una riforma assolutamente
urgente e necessaria. È stato ricordato come tale riforma sia stata oggetto
di un lungo dibattito parlamentare, anche nella scorsa legislatura, e,
dunque, il Governo ha tutto l'interesse a che il Parlamento decida in tempi
rapidi e giunga all'approvazione della legge.
La partecipazione come criterio guida alla gestione della scuola pubblica
oggi si iscrive - come è stato detto, ma lo crediamo anche noi - in un
contesto profondamente cambiato, caratterizzato da più innovazioni:
l'autonomia didattica e organizzativa, la dirigenza scolastica, il
decentramento istituzionale. Ecco perché la riforma degli attuali organi
collegiali, come è stata presentata dalla relatrice di maggioranza, tiene
conto di questa cornice istituzionale e per questo il Governo esprime un
parere ampiamente favorevole sul testo, ancorché siano stati annunciati
emendamenti e modifiche che terranno conto anche dei pareri espressi dalle
altre Commissioni.
In particolare, il Governo apprezza il fatto che si attribuisca ampio spazio
all'autoregolamentazione delle scuole, in modo da riaffermare in senso
sostanziale il principio dell'autonomia organizzativa. Il Governo apprezza
altresì il fatto che il dirigente scolastico, figura di controllo e
responsabile di gestione, presieda il consiglio della scuola, in modo da
garantire allo Stato, di cui è funzionario, ai cittadini, verso i quali è
responsabile dei risultati e agli insegnanti, di cui deve tutelare e
valorizzare la libertà di insegnamento, cioè la capacità professionale e
didattica, l'applicazione dei principi di efficacia e di efficienza
all'organizzazione e al funzionamento della scuola.
Il Governo apprezza anche la significativa rappresentanza delle famiglie e
l'istituzione della figura del garante per l'utenza che, in qualità di
presidente del nucleo di valutazione, farà parte anche del consiglio della
scuola. Il Governo apprezza ancora che il consiglio della scuola veda per la
prima volta la presenza anche di rappresentanti esterni, in particolare del
rappresentante degli enti locali, ai quali la Costituzione e la legge
assegnano compiti sempre più incisivi nell'offerta formativa e nella
predisposizione dei servizi di supporto alla sua attuazione.
Il Governo apprezza il fatto che l'intero impianto garantisca e rafforzi la
libertà di insegnamento, intesa come capacità di interpretare i bisogni - è
stato appena affermato anche dall'onorevole Garagnani - degli studenti e
delle famiglie, all'interno delle finalità e degli obiettivi definiti dallo
Stato.
Il Governo condivide anche l'opportunità di istituire un organo di
autovalutazione della qualità della scuola, in modo da rendere più evidente
ed operativa la dimensione della responsabilità che, comunque, non può
essere disgiunta dall'autonomia, sia organizzativa sia didattica e, in
particolare, il raccordo con l'istituto nazionale della valutazione.
Il Governo condivide, infine, l'indicazione fornita dal provvedimento in
riferimento ai diritti di partecipazione e di associazione delle componenti,
dei genitori e degli studenti, ed il rimando all'autonomia regolamentare per
l'indicazione, invece, delle modalità di partecipazione delle diverse
componenti alla vita della scuola.
Esprimiamo, dunque, un giudizio estremamente positivo. Ci auguriamo di poter
contribuire alla migliore elaborazione della legge, anche in quest'ultima
fase di revisione emendativa. Seguiremo i lavori con attenzione; abbiamo
tutto l'interesse a che questo ramo del Parlamento licenzi al più presto il
provvedimento. Grazie, Presidente, grazie, onorevoli colleghi."