5. Dubbi sulla legittimità del decreto 12 maggio 2004

All’indomani dell’uscita del decreto nuove polemiche sono sorte sul metodo e sul merito dello stesso e altri ricorsi si sono aggiunti a quelli già presentati praticamente contro tutti i provvedimenti attuativi della legge 53/2003.

Nello specifico ci si chiede se le modificazioni prodotte dall’articolo 2 del D.M. 12 maggio 2004 sulle “modalità di realizzazione tecnica dei nuovi libri” potevano essere oggetto di un atto gestionale (decreto direttoriale) oppure se dovevano essere apportate con un “decreto del Ministro dell’istruzione, previo parere delle commissioni parlamentari competenti” come previsto dall’art.27, comma 3, della L. 448/98, il quale ha abrogato (con il comma 4 dello stesso articolo) l’art.156 del Testo Unico dell’Istruzione (D.lgs. 297/94) che, al comma 1, prevedeva la necessità di un decreto del Ministro dell’istruzione di concerto con il Ministro dell’industria.

La questione non sarà di semplice soluzione in quanto, ai sensi dell’art.27, comma 3, della L.448/98, è stato adottato a suo tempo il decreto ministeriale 7 dicembre 1999, n.547, con il quale si è approvato un regolamento recante “norme e avvertenze tecniche per la compilazione del libro di testo da utilizzare nella scuola dell'obbligo e criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola dell'obbligo”.

In tale regolamento si confermano, per la scuola elementare (ora primaria), tutte le regole stabilite dagli atti precedenti (D.P.R. 23 gennaio 1986, n. 300 per la I e II elementare; D.P.R. 31 dicembre 1987, n. 578 per la III, IV e V elementare; D.P.R. 26 febbraio 1988, n. 161 per il libro di religione; D.M. 25 marzo 1994 e D.M. 31 maggio 1995 per il libro di lingua straniera) ma non si definisce con chiarezza con quali modalità potranno essere apportate future modifiche. Solo all’art. 4 si dispone che “Al termine di ogni biennio, con decreto del Ministro della pubblica istruzione da adottare ai sensi dell'articolo 27, comma 3, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 … si provvede alle eventuali modifiche dei criteri stessi” ma i criteri a cui pare riferirsi il comma parrebbero quelli relativi alla determinazione del prezzo e non quelli relativi alle norme tecniche per la compilazione dei libri.

L’unico cenno alla modificazione dei volumi si rintraccia nel comma 9 del regolamento di cui trattasi, il quale prevede che “Il libro di testo o le sezioni che lo compongono possono essere aggiornati in caso di obiettive necessità determinate da sostanziali innovazioni scientifiche o didattiche mediante aggiunta, eliminazione, sostituzione o riedizione di singole parti o sezioni” aggiungendo la prescrizione che “le nuove edizioni del libro di testo debbono recare l'indicazione puntuale delle modifiche resesi necessarie”. Si tratta di una previsione il cui senso pare essere quello di evitare che si apportino modifiche ai volumi per ragioni di mercato ma che anche, letteralmente, prevede l’aggiornamento dei libri di fronte a “obiettive necessità”.

L’approvazione dei nuovi piani di studio provoca certamente una necessità “obiettiva”, ma le modifiche di cui tratta il comma 9 riguardano i singoli volumi e non, almeno letteralmente, le dotazioni librarie (nel senso di quali e quanti volumi necessitano per ogni anno di corso).

Parrebbe quindi di poter concludere che mancando, nel D.M. 547/99, la previsione di un procedimento per la modifica delle norme tecniche relative alla dotazione libraria complessiva della scuola primaria (non essendo idoneo a disporre su questo specifico il comma 9 del regolamento) altro procedimento non possa essere adottato se non quello dell’adozione di un nuovo decreto del Ministro dell’istruzione “previo parere delle commissioni parlamentari competenti” come previsto dall’art.27, comma 3, della L. 448/98.

Lasciando alla Corte Costituzionale (a fronte della quale hanno presentato ricorso alcune regioni) e ai Tribunali Amministrativi il non facile compito di dichiarare la legittimità, o meno, dei decreti e delle circolari adottate in attuazione della L. 53/2003, vale però la pena di rilevare che l’esplosione di un così ampio contenzioso, anche sull’adozione dei libri di testo, altro non rappresenta che un ulteriore segnale della totale assenza di spazi, tempi e luoghi di confronto e di partecipazione che ha caratterizzato tutto il percorso dell’elaborazione culturale di questa legge.