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Economia e diritto
Pedagogia
Transdisciplinare
I fondamenti costituzionali dell’istruzione nel superamento della concezione della scuola nell’esclusivo senso di servizio pubblico. in ''Insegnamento, istruzione e scuola" (introduzione del Prof. Enzo Balboni)

Lingua: Italiana
Destinatari: Insegnanti, Formazione post diploma
Tipologia: Materiale per autoaggiornamento

Abstract:

LUISS Guido Carli

Istituto di Studi Giuridici – Facoltà di Giurisprudenza

Via Parenzo, 11 - tel. 06/85225.810

 

OSSERVATORIO COSTITUZIONALE

 

 

Seminario su:

I diritti fondamentali e le corti in europa*

 

Incontro del 23 gennaio 2004 sul tema

 

"Insegnamento, istruzione e scuola"

(introdotto dal Prof. Enzo Balboni)

 

Resoconto redatto dal Dott. Raffaello Russo e dal Dott. Maurizio Rossi

 

 

 

Bollettino n. 1/2004

Il calendario ed i resoconti degli incontri dell’Osservatorio Costituzionale, assieme ad altra documentazione, sono reperibili sul sito Internet dell’Università Luiss Guido Carli (http://www.luiss.it/semcost/index.html)

Per informazioni, comunicazioni: e-mail: semcost@luiss.it

Per l’iscrizione alla Newsletter dell’Osservatorio Costituzionale: http://www.luiss.it/semcost/dirittifondamentali/newsletter.html

Sergio PANUNZIO, nell’introdurre il tema del seminario, ne sottolinea la peculiare importanza per il futuro dell’integrazione europea, in quanto, ove la costruzione europea dovesse completarsi, allora – parafrasando la famosa frase di Massimo d’Azeglio – una volta fatta l’Europa, forse si porrebbe il problema di "fare gli europei". A questo riguardo, cioè per lo sviluppo di una identità culturale, il tema della formazione dei giovani è evidentemente cruciale. Tale argomento è stato articolato in questa riunione del Seminario nei tre termini di "insegnamento, istruzione e scuola", traendo ispirazione da un famoso scritto di Umberto Pototschnig, che può ben a ragione considerarsi pioniere dello studio in Italia delle tematiche in questione. Anche per questo – conclude Panunzio – si è voluto che ad introdurre questa riunione fosse il prof. Enzo Balboni, che di Pototschnig è stato allievo, e che nei suoi studi ha sempre dedicato particolare attenzione (come il suo Maestro) alla tematica dei servizi pubblici.

Enzo BALBONI ricorda preliminarmente come la tematica oggetto della sua relazione tragga origine dall’insegnamento di Umberto Pototschnig – che, per storia personale e di studioso, considera suo Maestro – e sia stata inoltre oggetto di alcune sue recenti riflessioni dedicate a un tema, quale la scuola, collocato tra i principali interessi di studio dello stesso Pototschnig, pur all’interno della più vasta area dei servizi pubblici, da lui ampiamente approfondita. Si tratta in verità di un tema piuttosto negletto, se è vero che nella letteratura di diritto costituzionale immediatamente successiva alla Costituzione si possono individuare due scritti fondamentali – uno di Crisafulli del 1956 e uno di Pototschnig del 1961, pubblicati entrambi su Giurisprudenza Costituzionale – mentre, tra le opere successive, può considerarsi significativa la recente opera sull’argomento di un giovane studioso quale Aldo Sandulli. Pertanto dovendo individuare un titolo per un seminario si è ritenuto proficuo richiamare i tre termini individuati da Pototschnig, soprattutto per avvicinare i più giovani a un tema finora a torto considerato "minore" dalla dottrina, se si eccettuano alcune trattazioni sulla scuola, intesa però solo come servizio pubblico, in un approccio distorcente che ne sottovaluta il carattere suo proprio dell’insegnamento e dell’istruzione.

Il punto di partenza della presente trattazione è volto a tralasciare gli aspetti più propriamente amministrativi del "diritto scolastico", a loro volta oggetto di vasta letteratura, per ricercare invece i fondamenti costituzionali dell’istruzione, con un approccio che vuol rifarsi a quello, nuovo e sorgivo, ispirato dalla lettura, con occhi nuovi, della Costituzione operata da Crisafulli e poi da Pototschnig. La distinzione originaria della tematica, nei confronti di studiosi di altra provenienza e di altra cultura, consiste nel superamento della concezione della scuola nell’esclusivo senso di servizio pubblico analogo agli altri, seppur con qualche carattere distintivo; invece il ragionamento di Pototschnig, che qui per buona parte sarà seguito, parte dal presupposto che "insegnare è un mestiere diverso", quasi in senso spirituale e pedagogico prima che giuridico, tanto che l’obiezione di fondo opposta a tale impostazione è stata proprio quella di avere una matrice scarsamente giuridica, nel senso positivista della lettura delle norme e della loro interpretazione.

È invece essenziale, nella interpretazione qui seguita, la considerazione dell’interazione attiva tra docente e discente che di volta in volta deve portare a un bilanciamento dinamico dei diritti cognitivi dell’alunno – in quanto soggetto in un momento delicatissimo di formazione della propria personalità – e l’obbligo dell’insegnante di portare a termine la relazione educativa affidatagli con grande professionalità e consapevolezza, poiché, come è scontato, insegnare non significa soltanto trasmettere nozioni ma consiste nel trarre dalle menti e dai cuori dei discenti qualcosa di sorgivo, che deve essere costruito con l’ausilio degli insegnanti. Di qui nasce una delle prime dichiarazioni radicali contenute nello scritto di Pototschnig, secondo cui la libertà di insegnamento, nel dato letterale sancito dall’art. 33 della Costituzione, garantisce certamente la libertà del singolo insegnante ma garantisce anche, come in uno specchio, la libertà del discente, intesa quale libertà di manifestazione del pensiero, ma leggibile e ricostruibile come un tipo di libertà di insegnamento mediata dalla prima e dotata della medesima garanzia fondamentale riconosciuta agli insegnanti.

Il doveroso rispetto che si deve al minore e che si concreta nel fatto che incombe sul docente la responsabilità di costruire un certo tipo di relazione educativa esige quindi che di questa medesima libertà di insegnamento, rispecchiantesi in quella dell’insegnante, sia dotato e garantito anche il discente. Sono infatti note le distinzioni tra la libertà di insegnamento, che naturalmente è consentita sotto il profilo della doverosità ed eticità, rispetto alla propaganda e all’indottrinamento che non costituiscono insegnamento e pertanto non sono protette dalla Costituzione. Ponendo le cose sotto questa luce, la modernità del pensiero che qui si segue è rilevabile dal fatto che i pericoli, che si temono come incombenti e confliggenti con la libertà degli insegnanti e con la più generale libertà di insegnamento, provengono oggi, come scriveva Pototschnig oltre quarant’anni fa, "non tanto dallo Stato e dai suoi organi di governo, quanto direttamente dalla società e dai suoi gruppi di potere". Ciò fa pensare a quella dimensione pubblicitaria e di marketing alla quale è sottoposta giorno dopo giorno la costruzione della formazione delle coscienze dei giovani e che induce comportamenti altrettanto pericolosi di quelli che sarebbero veicolati da uno Stato che fosse portatore di una cultura totalitaria: la sintesi di questo discorso è che la libertà di insegnamento non può essere intesa prevalentemente in senso "individuale liberistico", anche quando essa difende la libertà di ogni singolo insegnante, ma assume una caratterizzazione fondamentale in senso sociale.

Tale affermazione serve a passare al secondo momento della libertà di insegnamento, individuato in modo quasi paradossale nella protezione riconosciuta alla posizione costituzionale del discente, il quale, partecipando alla scuola (intesa non come luogo, ma come teatro di rapporti che si instaurano tra insegnante e studenti), collabora egli stesso all’insegnamento in maniera attiva e viene pertanto a beneficiare della medesima garanzia della quale gode il docente, poiché alla libertà dell’uno non può non corrispondere la libertà di chi riceve l’insegnamento. In questo punto va ribadito, con Pototschnig, che lo Stato non è più lo Stato di un tempo, che si impadronisce delle giovani generazioni per educarle alla propria dottrina, ma lo Stato ormai pluralista deve aprirsi alle modalità attraverso le quali è possibile costruire un tipo di educazione e di cultura partecipata e socialmente orientata, anche perché la libertà di insegnamento costituisce certamente garanzia del singolo insegnante, ma è data nell’interesse primario della società, non solo nell’interesse di coloro ai quali la previsione costituzionale si rivolge. Infatti, la libertà di insegnamento non va considerata come una libertà a sé stante, essendo essa finalizzata a far sì che la società possa alimentarsi del fatto che una scuola pluralista favorisca la crescita dei propri studenti in maniera più compiuta, fornendo loro migliori e diversificate capacità di lettura del reale. Siffatta opera formativa necessita di un ambiente proprio, non facile da costruire, che consiste in ciò che Pototschnig, nella sua tripartizione, chiama "scuola", ovvero una comunità in grado di promuovere lo sviluppo della personalità dell’alunno. Quest’idea della scuola come comunità, intesa come ambito nel quale si crea la formazione dei discenti, e dunque scevra dall’enfatizzazione di "comunità chiusa" propria di alcune letture fortemente ideologizzate vicine al mondo ecclesiale, annovera la scuola tra le comunità intermedie e tra le formazioni sociali protette dall’art. 2 della Costituzione – famiglia, scuola e civitas – e pertanto richiede un’interpretazione del significato del termine scuola nel senso qui illustrato e seguito.

Un’altra osservazione di stretta natura costituzionale, estremamente profonda, pur nella sua semplicità, si può ricavare dall’attenta lettura di Pototschnig e riguarda la ricorrenza, nel testo della Costituzione del termine "istruzione": ad una lettura superficiale, si potrebbe pensare infatti che la prima volta in cui esso ricorre nel testo costituzionale sia negli artt. 33 e 34; in realtà essa è già menzionata nell’art. 30, secondo cui "è diritto e dovere dei genitori mantenere, istruire ed educare i figli", il che conferma la natura di comunità intermedia della scuola, unita proprio alla famiglia. Questo argomento non è di mero carattere topografico ma è anzi utilizzato, nella ricostruzione di Pototschnig, per fondare su ciò un diritto-dovere della famiglia e dei genitori nei confronti dell’istruzione e nei compiti della formazione. Egli infatti sostiene che la famiglia, dal punto di vista cronologico e affettivo, precede la scuola quanto al dovere dell’istruzione e inoltre l’istruzione familiare non soggiace a limiti né a misurazioni temporali; perciò il compito dello Stato, o comunque della dimensione pubblica e politica, sarà quello di fornire un’istruzione di tipo qualificato e professionale per almeno otto anni a titolo gratuito, e poi, per i "capaci e meritevoli", fino all’università, mentre il compito di istruire individuato in capo alla famiglia risulta continuativo, essenziale e indeclinabile. Intendere in tal senso il compito educativo della famiglia implica che la scuola non può essere considerata esclusivamente come luogo fisico nel quale lo Stato si limita ad organizzare l’attività didattica, mettendo a disposizione le necessarie risorse umane e materiali, ma va considerata piuttosto un luogo nel quale deve trovare continuità e presenza la famiglia, insieme alle strutture, ai mezzi e al personale predisposti dallo Stato, come testimoniato anche dalla partecipazione sociale alla gestione amministrativa della scuola.

Il linguaggio utilizzato sinora, mutuato dal citato saggio di Pototschnig del 1961, può apparire tributario di una insopprimibile prevalenza etica, ma non si può contestare come esso postuli una visione moderna del principio di sussidiarietà, recentemente inserito in Costituzione, rispondente al significato di subsidium auferre, poiché, se esiste un compito originario della famiglia di istruire ed educare i figli, è chiaro che la scuola è necessariamente l’ambito all’interno del quale questo compito educativo e di istruzione si deve e si può formare. Tale concetto è stato efficacemente sintetizzato nella frase di Pototschnig, secondo cui "non spetta allo Stato istruire, ma è la scuola come tale ad istruire", il cui significato è ancor più rilevante in un momento come l’attuale, nel quale tra lo Stato come organizzazione di mezzi, persone e fini, e la scuola si è inserita una realtà nuova e in una certa misura autonoma nonché capace di diventare punto di snodo di un rapporto più complesso e articolato cui non partecipa soltanto lo Stato e il personale docente. La scuola dell’autonomia, per come costituzionalmente riconosciuta e garantita, va quindi configurata come una scuola disponibile e necessaria anche per altri soggetti, dotati di qualità diverse, che si inseriscono tra lo Stato e il personale statale da una parte, ed i suoi fruitori dall’altra: la scuola della comunità deve quindi far interagire questi diversi soggetti. L’aver costruito il mondo della scuola e dell’istruzione con queste premesse di carattere culturale e quasi esclusivamente ideologico condurrà poi Pototschnig, tra il 1973 e il 1974, alla collaborazione con i Ministri dell’Istruzione Misasi e Malfatti per la costruzione dell’idea dei decreti delegati finalizzati alla gestione sociale e partecipata della scuola, nella quale si tentò di costituire un ambiente legato a una dimensione territoriale e politica cui partecipavano rappresentanti di Comuni, Province, camere di commercio e sindacati (la civitas), ma nella quale era centrale il ruolo degli insegnanti, dei genitori e degli alunni delle scuole medie superiori. L’avventura dei decreti delegati, nella loro valenza partecipativa, è stata in fondo un’utopia realizzata, cui è stato da pochissimo posto termine con la decadenza della delega di recente attribuita al Ministro dell’Istruzione per il riordino dei decreti delegati. L’utopia alla base del sistema dei decreti delegati coinvolgeva in maniera fattiva anche il ruolo delle famiglie, alle quali era richiesta una reale collaborazione all’interno della scuola, e degli insegnanti, la cui funzione è stata troppo spesso svalutata e svilita, benché anch’essi non siano stati capaci di fornire alla loro dimensione professionale quello spirito forte, necessario per la presa di coscienza dell’importanza del loro ruolo. Tutta la legislazione degli anni 1973-74 sugli organi collegiali era infatti volta a introdurre la partecipazione sociale alla gestione della scuola, dando ad essa il carattere di una comunità che agisse con la più vasta comunità civica e sociale, così come affermato dall’art. 1 del decreto delegato 416 del 1974.

Tornando a un discorso di carattere più strettamente costituzionale, su una materia quale quella dell’istruzione, molto viva e importante ancora oggi, Pototschnig, nel condurre una rigorosa esegesi degli artt. 33 e 34 della Costituzione, non si trattiene da un impeto quasi di rabbia quando afferma che la costruzione costituzionale è dotata di elementi fondanti molto solidi, mentre, in questo disegno, la scuola si appoggia a basi piuttosto labili, se si pensa che la sua organizzazione interna è stata disciplinata prevalentemente da circolari, ovvero da fonti di livello infimo, in quanto atti di diritto amministrativo interno con cui l’amministrazione dispone l’applicazione di determinate misure presso tutti i provveditorati italiani. Ciononostante tale fonte ha nella realtà retto l’organizzazione della scuola per decenni; il che risulta quasi paradossale se solo si pensa a quanto è scritto nelle norme costituzionali e che giova qui ricordare.

I principi fondamentali sull’istruzione contenuti nella Costituzione consistono nell’affermazione secondo cui è compito della Repubblica dettare le norme generali dell’istruzione, unitamente al fatto che "l’arte e la scienza sono libere e libero ne è l’insegnamento". Sul significato stesso di queste norme generali potrebbero verificarsi importanti conseguenze, se venisse approvato nella sua veste attuale il progetto di riforma dell’art. 117 della Costituzione, tendente ad attribuire competenza esclusiva alle Regioni in materia di organizzazione scolastica, fatta salva l’autonomia delle singole scuole, e con limiti ai programmi scolastici. Nel presente progetto di riforma ciò che subito colpisce l’interprete costituzionale è proprio l’uso dell’aggettivo "esclusiva", poiché esso potrebbe risultare confliggente con le stesse norme generali sull’istruzione e potrebbe rendere necessaria un’interpretazione della Corte Costituzionale sul tema. Se tuttavia l’articolo 117 venisse modificato nel senso indicato, si verificherebbe una curiosa situazione per cui coesisterebbero nello stesso testo costituzionale due indicazioni confliggenti e aventi pari livello formale. Così, nel testo costituzionale rimarrebbe fermo il principio secondo cui compito della Repubblica è quello di istituire le scuole statali di ogni ordine e grado, mentre in parallelo sarebbe affermato il diritto di enti e privati di istituire scuole e istituti di educazione senza oneri dello Stato; allo stesso modo, coesisterebbe l’impegno assunto dall’ordinamento affinché tutti possano accedere alla scuola con l’obbligo per tutti di accedere all’istruzione inferiore.

Andrebbe di contro posta in pratica in maniera più etica e meritocratica l’affermazione per cui l’ordinamento delle scuole è strutturato per ordini e gradi ed è riconosciuta ai capaci e meritevoli la possibilità di accedere ai più alti gradi dell’istruzione con l’aiuto della Repubblica, poiché le successive riforme, pervenute infine a quella dell’esame Stato, hanno notevolmente ridimensionato il carattere meritocratico della scuola italiana (a indubbio danno di coloro che sono dotati di più limitati mezzi economici), oltre alla qualità stessa dell’elemento valutativo insito nell’esame finale, il tutto all’interno di una più generale linea di tendenza che coinvolge anche il modo in cui sono strutturati gli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni, che si svolgono ormai in condizioni davvero inaccettabili.

Esistono quindi indubbiamente nel nostro Paese situazioni che necessitano di una più generale riconsiderazione, come proprio quelle disciplinate dagli articoli 33 e 34 della Costituzione. Perché ciò avvenga è indispensabile partire proprio dalla riflessione sui fondamenti costituzionali della materia, ivi compreso il principio che colloca oggi l’autonomia delle istituzioni scolastiche all’interno della legislazione concorrente, secondo la disposizione di cui al terzo comma dell’art. 117, che sarebbe auspicabile restasse tale, nonostante la diversa configurazione in termini di esclusività, proposta invece dal disegno di riforma costituzionale recentemente presentato dal Governo.

Per restare ancora alle disposizioni costituzionali, va valutato il significato delle norme generali sull’istruzione, sia in ragione della loro portata, sia in ragione del loro posizionamento nel sistema delle fonti. Come dato tecnico di un certo rilievo, la Costituzione parla di norme generali sull’istruzione e si riferisce quindi non solo alla istruzione pubblica: ne consegue che quelle norme sono norme generali della Repubblica. In queste disposizioni non va letta una rivendicazione della sovranità dello Stato nel campo dell’istruzione, ma piuttosto il tentativo operato dai costituenti di una destatalizzazione dell’istruzione attraverso la predisposizione di norme generali stabilite dalla Repubblica.

Ciò avrebbe dovuto consentire alle Regioni di costruire la scuola regionale della formazione professionale come scuola autonoma rispetto alle scuole di Stato: in tale disegno non ha riposto la necessaria fiducia innanzitutto la classe politica regionale che non è riuscita a costruire una "scuola professionale delle Regioni", come invece avvenuto in Germania con le scuole tecniche dei Länder, scuole tra loro differenziate che formavano però figure professionali – quale quella del diplomingenieur – di rilevante importanza nell’industria tedesca negli anni ’50-’70. Tentativi di esperienze analoghe sono stati condotti in Italia a livello regionale, ma hanno riguardato figure professionali poco qualificate e marginali rispetto al ciclo produttivo ed hanno coinvolto una classe insegnante corrispondentemente poco qualificata, mentre scuole tecniche regionali che utilizzassero in maniera più profonda la destatalizzazione consentita dalle norme generali sull’istruzione come norme della Repubblica avrebbero potuto conseguire più validi risultati formativi. Da questo punto di vista, quasi paradossalmente rispetto al più complessivo disegno politico sull’istruzione, non è negativo che ora il Ministero della Pubblica Istruzione abbia perso l’aggettivo "pubblica", anche se questo implica un non agevole mutamento di prospettiva dal punto di vista emotivo e dei ricordi: dopo il decreto legislativo n. 300 del 1999 la dizione è diventata "Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca", con la caduta, pertanto, dell’aggettivo "pubblica" che aveva un’accezione direttamente collegata a "statale".

Ulteriore elemento essenziale nell’analisi del disposto costituzionale sull’istruzione è il dato per cui esso si colloca all’interno di uno Stato pluralista, ovvero di uno Stato che non si impadronisce delle giovani generazioni per educarle a una dottrina ma lascia che questa emerga dal muoversi e dall’agire della società civile.

La parità scolastica – uno degli argomenti più discussi negli ultimi quarant’anni – implica un corretto rapporto tra dimensione pubblica e animazione privata: si può cogliere in senso positivo dall’art. 118, 4° comma della Costituzione l’idea che è compito della Repubblica favorire l’animazione che proviene dalla società civile nello svolgimento di un servizio di interesse generale. Ciò è fondamentale per la scuola che non va chiamata privata ma "libera", "non statale", che, in interrelazione con quella "pubblica", deve dar luogo a una concorrenza, su finalità convergenti, tra scuole statali e scuole libere che possono accedere alla parità a condizione che chiedano e accettino di entrare nelle rete pubblica del servizio, assumendo di tale rete le caratteristiche e rispondendo alle esigenze che a questa sono sottese, nei limiti consentiti dal principio del pluralismo, in base al quale possono operare: lo stesso pluralismo esse devono rispettare al loro interno, quanto alla qualità e alla libertà degli insegnanti. In assenza di tali caratteristiche non ci può essere parità, né scuole che non rispondessero alle stesse potrebbero accedere alla rete pubblica del servizio, poiché dovrebbero in quel caso definirsi davvero "private". È bene qui riprendere una lungimirante frase scritta nel 1961 da Pototschnig, il quale affermava che nel futuro ordinamento la distinzione tra scuole statali e non sarebbe stata destinata non certo a scomparire ma ad attenuarsi, a perdere i caratteri di un netto antagonismo, e quindi lo strumento della parità, se utilizzato correttamente, avrebbe fatto crescere istituzioni capaci di concorrere parallelamente, ciascuna in nome proprio, alla realizzazione nel Paese del servizio dell’istruzione, proprio per questo definita senza l’aggettivo "pubblica".

Sul tema dell’istruzione "senza oneri per lo Stato" Pototschnig si esprime solo nella recensione a un saggio di Rodelli, nel quale si auspicava una lettura laica e particolarmente rigorista dell’art. 33, fornendo più che altro una lettura da un punto di vista storico con l’affermazione che i costituenti non sono intervenuti direttamente sul tema, non escludendo quindi esplicitamente, come pure avrebbero potuto fare, la possibilità di un finanziamento pubblico alle scuole non statali. Del resto il fatto che una scuola sia libera significa, secondo la lettura prevalente, che essa debba riuscire a far fronte da sola almeno alla maggior parte delle proprie esigenze, attraverso anche il contributo delle famiglie che a quel tipo di scuola intendono rivolgersi. Che poi a queste scuole possano pervenire sovvenzioni pubbliche è del tutto legittimo se queste sono legate a modalità ben definite, se a ciò presiede la medesima giustificazione valida per privati operanti nei più diversi settori economici che ricevono finanziamenti, benché esplicanti la loro attività in ambiti non minimamente paragonabili con la scuola, la cui socialità intrinseca è certamente superiore. Si può discutere invece delle modalità attraverso le quali tali sovvenzioni possono pervenire, dal momento che sono state finora elaborate sotto la discutibile forma del buono-scuola, con il quale ciascuno è libero di scegliere un determinato prodotto all’interno di un presunto "mercato dell’istruzione", mentre sarebbe preferibile arrivare a sgravi fiscali a favore di che volesse utilizzare questo tipo di servizio.

La scuola è un servizio che va gestito con osservanza delle linee generali dell’istruzione, stabilite dalla Repubblica, al cui rispetto presiede un Ministro appositamente incaricato; ma la scuola non è un servizio pubblico come gli altri e quindi viene meno l’obbligo di un indirizzo politico del quale il Ministro risponda davanti a una maggioranza. Se l’oggetto della scuola è quel rapporto docente-discente del tipo creativo sopra tracciato, il Ministro dell’Istruzione non può considerarsi responsabile di un indirizzo politico connotato in un determinato senso perché non esiste, secondo la costruzione di Pototschnig, un indirizzo politico dell’istruzione, tanto da poter considerare il Ministro dell’Istruzione alla stessa stregua del Ministro della Giustizia, ovvero come il responsabile dei servizi dell’amministrazione e dell’organizzazione, seppur privo di indirizzo rispetto alla politica sulla giustizia del Paese, della quale non può in concreto rispondere, essendo a ciò preposti organi diversi. Anche se nel campo dell’istruzione è arduo ravvisare le caratteristiche peculiari dell’amministrazione della giustizia, considerare l’organizzazione scolastica nel senso sopra delineato implica che essa non si possa governare come l’amministrazione di un qualsiasi altro ministero.

In conclusione, l’idea dell’istruzione qui sostenuta si pone in alternativa alla concezione, propugnata da ultimo da Marzuoli, della scuola come funzione pubblica tra le tante e come tale strettamente collegata agli enti territoriali.

La fine della storia degli organi collegiali per l’amministrazione sociale della scuola è stata segnata il 15 gennaio scorso dalla Conferenza Stato-Regioni, che ha bocciato una proposta di decreto del Governo per la riforma degli organi collegiali. Tale decisione pare emergere da una lettura doppiamente errata della questione sia da parte dello Stato, che voleva che gli organi collegiali si riferissero sempre più ad esso attraverso le sue direzioni periferiche, facendone sostanzialmente una linea amministrativa di secondo grado, sia dall’altra da un’impropria rivendicazione da parte di Regioni ed enti locali, che hanno denunciato un’invasione delle proprie competenze in tema di organizzazione amministrativa periferica inerente agli organici dei tecnici amministrativi ausiliari. Entrambe le posizioni sembrano errate, poiché, se la scuola è qualcosa di diverso e qualitativamente più elevato rispetto a un luogo di mera gestione amministrativa di un servizio, è allora indispensabile ritornare a pensare sull’essenza stessa dell’insegnamento e della scuola, e in questo senso la lezione di Pototschnig, qui richiamata, risulta ancora oggi valida ed attuale.

Gaetano AZZARITI rileva innanzitutto l’estrema attualità delle considerazioni di Pototschnig, sulle quali Enzo Balboni, nella sua relazione, ha molto opportunamente invitato a riflettere.

È difficilmente negabile che oggi la libertà della scuola e dell’insegnamento non può essere posta in discussione dall’esistenza di una dottrina di Stato, non solo perché lo Stato contemporaneo si connota indiscutibilmente come pluralista ma anche perché le attuali tendenze al multiculturalismo rendono improbabile considerare fondati i timori del ritorno a una dottrina di Stato.

Uno dei problemi centrali della libertà di insegnamento, strettamente connesso alla sua descrizione in termini di "rispecchiamento", inteso come rapporto tra docente e discente, consiste però nel labile confine tra rispecchiamento ed indottrinamento, in quanto nell’insegnamento come tale sono presenti ineludibili elementi di indottrinamento. Se l’insegnamento, infatti, non è mera trasmissione di nozioni ma, soprattutto, di saperi, metodi, formazione, modelli, per ciò stesso esso è insegnamento "di parte", nel senso che chiunque insegna non può prescindere dalla propria soggettività umana e culturale. Così inteso, il problema della libertà di insegnamento non va visto solo dal punto di vista del docente ma soprattutto da quello del discente, per la formazione del quale è essenziale garantire la pluralità dei punti di vista, e quindi la libertà "nella" scuola, piuttosto che la libertà "della" scuola. È allora opportuno domandarsi se siano lecite le scuole confessionali circoscritte ad un unico punto di vista. Non si può evitare, in tal senso, di considerare criticamente le riforme attuate nelle ultime due legislature, il cui risultato non è stato altro che il riconoscimento alle famiglie, da parte dello Stato, della libertà di scelta della scuola quale unica garanzia.

Lo stesso superamento dell’idea della scuola come elemento inserito nella rete pubblica, in favore di quella di servizio reso al pubblico – e come tale esercitabile anche da parte di soggetti non statali – denota tuttavia un rilevante limite, non dandosi carico della particolare posizione del discente, cui è necessario garantire quel pluralismo che deve caratterizzare la libertà nella scuola. Non è pertanto adatto a garantire il pluralismo l’assicurare alla famiglia la scelta della scuola attraverso il c.d. "buono-scuola" che, incentivata economicamente la libertà di scelta, lascia invece sole le famiglie nelle loro ideologie, nelle loro convinzioni, andando così nel senso opposto rispetto a quanto inteso da Pototschnig con l’affermazione, prima ricordata, secondo cui "non spetta allo Stato istruire ma è la scuola ad istruire". Dal dato, poi, che la Costituzione prende in considerazione l’istruzione prima in riferimento alla famiglia e poi in riferimento alla scuola, si può evincere che i due tipi di istruzione non debbano essere sovrapposti, senza con ciò voler diminuire il valore dell’istruzione familiare, decisiva per la formazione dei giovani. È allora il caso di interrogarsi se, per garantire il pluralismo del discente, non sia necessario tenere distinta la funzione educativa della famiglia da quella della scuola e della società in generale, e, ancora, se lo Stato debba limitarsi a regolare una rete pubblica che comprenda scuole di diversa natura. Ma qui sorge il problema del significato della regolazione da parte dello Stato nel campo della scuola, poiché, se per regolazione si intendesse l’assicurazione del pluralismo nella scuola, le scuole libere ma "monoideologiche" non potrebbero essere considerate scuole veramente libere e la loro stessa esistenza non sarebbe ammissibile.

Sergio LARICCIA si ricollega alle parole introduttive di Sergio Panunzio in merito alla costruzione di un’identità comune su scala europea, affermando che tuttora sussistono non pochi motivi di delusione per come è stato costruito e si atteggia oggi in Italia il mondo della scuola, dell’istruzione e dell’insegnamento. Proprio al riguardo si legge in questi giorni sui principali quotidiani una statistica secondo cui il 39% degli italiani non è in possesso della licenza elementare e, nel complesso, un numero molto elevato di persone ha solo la licenza media inferiore: non è questa l’Italia nella quale credevano i legislatori della legge Coppino del 1876, allorquando già si parlava dell’obbligatorietà dell’insegnamento elementare.

La validità del pensiero di Pototschnig in tema di "insegnamento, istruzione e scuola" è ancora oggi attuale e dimostra di avere, anche al di là della sua valenza scientifica, una decisiva funzione nella formazione degli insegnanti, che dalla sua lettura possono essere avvicinati alla Costituzione e alla comprensione della rilevanza del loro ruolo. Nello scritto richiamato, il paragrafo su "libertà di insegnamento e rispetto della personalità del minore" è di grande importanza per chiunque insegni e a qualunque livello, essendo valido, in generale, per il rispetto della personalità degli allievi di qualsiasi età.

Il punto centrale della relazione di Enzo Balboni, relativo al fatto che la scuola non è un servizio pubblico come gli altri, è pienamente condivisibile. Del resto la dottrina costituzionalistica ha chiarito questo punto già in passato. Per esempio Calamandrei nel 1956, nell’introduzione a un libro sulla scuola, afferma come essa sia qualcosa di completamente diverso da tutto il resto, poiché in essa non si producono cose, ma si formano coscienze di cittadini a loro volta impegnati nella formazione di altre coscienze. Però proprio questo aspetto peculiare della scuola rende inaccettabili i paragoni tra alcune disposizioni che la riguardano e quelle relative ad altri servizi pubblici; in particolare il 3° comma dell’art. 33 della Costituzione, dal quale viene fatta discendere la possibilità di finanziamenti nei confronti delle scuole private (definizione preferibile a quella di scuole libere, che lascerebbe sottintendere che le scuole pubbliche non siano libere), risente di tali peculiarità, in quanto la maggior parte delle scuole private sono scuole di natura confessionale. Il senso di quella norma costituzionale va inteso come volto ad impedire ogni tipo di finanziamento a scuole private e confessionali, in netta opposizione a quanto affermato, non molti anni prima, nel Concordato del 1929, il cui art. 36 prevedeva che tutto l’insegnamento – e non solo quella che la legge Lanza nel 1857 chiamava "istruzione religiosa" – dovesse essere improntato al principio della religione cattolica apostolica romana quale religione di Stato. Del resto, la stessa espressione "senza oneri per lo Stato", avanzata in Costituente da Corbino, andava esplicitamente nello stesso senso. Invece, il sistema del c.d. "buono-scuola" cela una forma di finanziamento della scuola privata e va pertanto considerato negativamente, non solo perché contrario al dettato costituzionale, al pari della legge 62/2000, ma anche perché, come giustamente rilevato da Sandulli, esso opera un’inversione di prospettiva logica, in quanto sarebbe stato più opportuno avviare una riconsiderazione dei rapporti con le scuole private partendo da un’attività di valutazione delle scuole e degli studenti.

È innegabile, quindi, che uno dei problemi fondamentali sia ancora rappresentato dalla libertà nella scuola, ed a questo proposito va ricordato come sull’argomento esistano in dottrina importanti contributi, anche se non propriamente nel campo del diritto costituzionale. Non si possono infatti trascurare le opere in tal senso di cultori del diritto ecclesiastico quali Anna Talamanca e Piero Bellini, oltre a quella di Norberto Bobbio che, in prossimità della stipulazione del patto di Villa Madama, affermava recisamente che la libertà nella scuola va privilegiata rispetto alla garanzia della libertà della scuola. Nello stesso senso sono anche significativi gli scritti di Paolo Barile a critica della sentenza della Corte Costituzionale sul "caso Cordero" e della giurisprudenza che ne è seguita, nella quale si è invece posta come preminente la questione della libertà della scuola. Proprio a tal proposito, non può considerarsi accettabile l’art. 10 degli accordi di Villa Madama, che prevede che i professori possano insegnare nelle università cattoliche solo previo nullaosta dell’autorità dell’università e, in caso di deliberazioni di successivo allontanamento, come avvenuto per Luigi Lombardi Vallauri, nulla possa essere eccepito nei confronti dell’università, poiché esiste una disposizione addizionale del patto di Villa Madama che pone l’esplicito obbligo all’Italia di rispettare le conclusioni cui pervenne la Corte Costituzionale nella sentenza sul "caso Cordero".

Paolo RIDOLA si chiede quali indicazioni provengano dalla relazione di Balboni per la costruzione di un diritto europeo della scuola. Gli spunti che emergono dalla relazione sono due: il primo riguarda il problema degli scopi educativi. Nella Costituzione italiana questi ultimi non sono esplicitati come in alcune costituzioni dei Länder tedeschi, ma essa è ricchissima di direttrici di orientamento o valori educativi: la Carta costituzionale dunque come strumento di integrazione. Tuttavia bisogna individuare il livello in cui si situa il processo di integrazione sia con riferimento alla funzione educativa della Carta costituzionale sia con riferimento alla scuola.

Il secondo punto della relazione di Balboni ha dato molto spazio ad una visione ricostruttiva della scuola fondato sul principio di sussidiarietà. E’ molto bello il disegno di un sistema scolastico in cui le diverse componenti sono legate dal principio di sussidiarietà: i genitori, gli insegnanti, le scuole, l’istituzione scolastica nel suo complesso. La domanda che Ridola si pone è: in un sistema costruito in questo modo c’è spazio per i conflitti? Non c’è il rischio di sovrapporre una visione troppo armonica delle relazioni all’interno di quella che Mortati chiamava comunità scolastica a una realtà che è una realtà di conflitti? La sentenza del 24 settembre 2003 del Tribunale costituzionale tedesco sull’insegnante che intendeva indossare il velo a scuola dimostra quante linee di conflitto si collocano all’interno di questa. Nel caso di specie si può notare che se è importante la funzione sociale dell’insegnamento, d’altra parte il diritto dell’insegnante islamica di portare i simboli della propria identità culturale si pone in qualche modo in frizione con questa funzione sociale e con il diritto dei genitori e degli stessi scolari di essere preservati dal condizionamento culturale che deriva dal vedersi di fronte tutti i giorni un’insegnante che porta in maniera così visibile i segni della propria appartenenza culturale. Allora bisogna considerare la scuola come luogo in cui si svolgono dei conflitti, la scuola come luogo di educazione al dissenso. Esiste tutto un filone sul valore educativo della scuola che ha sottolineato molto questa funzione pedagogica dell’educazione al dissenso, come Don Milani o Calogero (diversissimi dal punto di vista culturale). Ora questa idea della scuola come luogo di educazione al dissenso diventa molto importante nel momento in cui ci proietta sul versante dell’Europa, dimensione nella quale le linee di conflittualità e di diversità sono molto più forti e il problema della neutralità etica della scuola diventa davvero centrale. Da questo punto di vista si deve porre il problema di come costruire, sul piano europeo, l’idea della neutralità etica senza ripetere la vicenda della giurisprudenza della Corte di giustizia che ha in qualche modo costruito la neutralità sugli schemi delle libertà economiche come nella importante ma insoddisfacente sentenza Grogan (Sentenza C 159-90 del 4/10/91, The society for the protection of unborn children Ireland LTD c. S. Grogan e altri) sul divieto di diffondere informazioni in ordine a cliniche che effettuano interruzioni volontarie di gravidanza in altri stati membri. Si vuole, con quanto affermato, sottolineare la dimensione dialettico oppositiva presente nel tema della scuola così come in tutti i temi che toccano i diritti di libertà.

Nicola COLAJANNI ringrazia Balboni per aver ripreso il pensiero di Pototschnig in un momento in cui si vuole vedere nella scuola un servizio non dissimile dagli altri (in tal senso va la riforma del titolo V) mentre in realtà non è un servizio come gli altri. La scuola dovrebbe essere considerata come una funzione della Repubblica, dello stato democratico, più che un servizio, diverso dalla sanità, perché nei confronti della scuola si dice che lo Stato ha il dovere di istituire scuole di ogni ordine e grado, senza preoccuparsi della esistenza di altri tipi di scuola (come ad es. quelle parificate). Se dunque si tratta di una funzione, il concetto di sussidiarietà del privato, delle scuole libere rispetto a questa funzione pubblica non è molto coerente perché una funzione non può essere assolta convenientemente dal privato. Tuttavia si ammette la sussidiarietà tra famiglia e scuola, tra scuola pubblica e privata, secondo lo schema del 114, ma questa funzione di sussidiarietà non può essere giustificata, anche perché la sussidiarietà risponde ad una finalità ulteriore, quella dell’integrazione, che non è la stessa cosa del pluralismo. Se allora si ritiene che la scuola ha l’obbligo di educare al pluralismo, tale funzione non può essere assolta se non attraverso una concorrenza che si deve realizzare all’interno della scuola; non è una buona concorrenza quella che si potrebbe verificare tra pubblico e privato perché ciò potrebbe rappresentare non un pluralismo ma solo una pluralità di monismi. Una scuola che sia privata, che sia ideologicamente orientata, necessariamente può entrare in concorrenza con la scuola pubblica. Ma al suo interno è una scuola monistica. Un aspetto del pluralismo è la laicità, intesa non alla maniera francese, ma come una equidistanza da tutte le confessioni, che non può essere garantita da una scuola ideologicamente orientata.

Un’ultima considerazione riguarda la formula costituzionale dell’art. 33 "senza oneri per lo Stato". Il sistema dello sgravio fiscale o addirittura del voucher, che porta ad una analisi economica delle norme costituzionali non è ammissibile. Infatti si può notare che la spesa per la scuola pubblica è una spesa rigida nel senso che lo Stato ha il dovere di istituire scuole senza potere contare sullo sgravio di altre scuole presenti sul territorio. Allora risulta difficile giustificare il voucher e in qualche misura anche lo sgravio fiscale perché si tratta non di diminuire un capitolo di spesa per le scuole pubbliche in relazione allo sgravio che si può ottenere dalle scuole private, ma di aumentare questo stanziamento di fondi. Non essendo ciò compatibile con tutti gli equilibri finanziari è evidente che si avrebbe una diminuzione dell’investimento che lo Stato fa nella scuola pubblica. Facendo tale analisi economica nell’interpretazione delle norme costituzionali ci si renderebbe conto che esiste una contraddizione che non è facilmente sanabile con interpretazioni "elastiche" di quella locuzione "senza oneri per lo Stato".

Secondo Gian Candido DE MARTIN l’idea di Pototschnig per cui "non spetta allo Stato istruire ma alla scuola" è stata ormai recepita dal diritto positivo, in particolare dopo la revisione del titolo V, che ha costituzionalizzato tra l’altro anche un principio già introdotto da alcune riforme amministrative (avviate dalla L. 59/97) in tema di autonomie scolastiche. I capisaldi del sistema vigente sono essenzialmente due: il primo è il riconoscimento della autonomia delle istituzioni scolastiche, che sancisce chiaramente una visione comunitaria, e non aziendalistica, della scuola. Il secondo è il sistema nazionale di istruzione, fondato su alcuni elementi comuni e imprescindibili: le norme generali, i LEP (livelli essenziali delle prestazioni che debbono essere garantiti nel sistema scolastico), nonché i principi fondamentali della disciplina dell’istruzione, per il resto attribuita a livello concorrente alle Regioni.

In realtà, però, le cose stanno diversamente, perché l’attuazione della riforma costituzionale, e già prima dell’art. 21 L. 59/97, incontra delle difficoltà; anzi si può dire che è in atto una vera e propria controriforma, con una tendenza neocentralistica che recupera il ruolo gerarchico amministrativo del ministero e degli uffici regionali scolastici in una visione tipica piramidale fondata tuttora in larga misura su determinazioni burocratico-ministeriali (che ricordano le circolari). A fronte di un quadro costituzionale chiaro nei principi unificanti e nella valorizzazione, al tempo stesso, della responsabilità formativa e di autogoverno di ciascuna istituzione scolastica, esiste, in sostanza, una realtà di fatto che sta evolvendo in una direzione effettivamente preoccupante per chi si riconosce nei valori costituzionali di fondo, così efficacemente ricostruiti nel pensiero di Pototschnig. Si può poi aggiungere che il disegno di legge di riforma della seconda parte della Costituzione, con il quale ci confrontiamo in questi giorni, offre in questo senso ulteriori spunti di riflessione critica, in particolare laddove ipotizza una sorta di (sia pur parziale) regionalizzazione del potere legislativo in materia di definizione dei programmi scolastici e formativi, senza alcuna clausola di salvaguardia dell’autonomia (tecnica) in materia delle singole scuole. Questo è il punto più delicato: un potere di indirizzo politico regionale sui programmi scolastici, che non andrebbe riconosciuto neppure al ministro. Su questo punto bisogna sollevare con forza ogni considerazione volta a sottolineare l’incoerenza e la contraddittorietà di siffatta ipotesi di riforma rispetto al riconoscimento dell’autonomia (funzionale) della scuola, che formalmente non verrebbe intaccata ma che sostanzialmente risulterebbe vanificato in uno degli aspetti più qualificanti.

Altra questione che deve essere affrontata è quella della latitudine del ruolo legislativo delle Regioni. In proposito si può affermare - fermi restando i limiti prima accennati delle norme generali, dei LEP e dei principi fondamentali in materia di istruzione - che esiste un ambito di potere legislativo regionale inequivocabile, non solo per quanto riguarda l’istruzione e la formazione professionale, ma anche per l’istruzione tout court, che abilita le Regioni ad occuparsi soprattutto della programmazione scolastica e della organizzazione di supporto sul territorio. Questo tipo di lettura è ora convalidata da una pronuncia della Corte costituzionale, la n. 13/04, che dà ragione piena ad un ricorso della Regione Emilia Romagna in cui era stata sollevata una questione di legittimità dei commi 3 e 4 dell’art. 22 della L. 448/2001, laddove era prevista la competenza del dirigente l’ufficio scolastico regionale (ufficio periferico del ministero) in materia di organizzazione scolastica, con riferimento alla definizione delle dotazioni organiche del personale docente e all’orario di lavoro. La Corte costituzionale ha dichiarato la questione fondata, chiarendo in maniera molto lineare che non si può togliere alla Regione un potere programmatorio che spetta ai legislatori locali.

Una breve postilla su un tema che meriterebbe ben altra attenzione va fatta sulla scuola paritaria. Condividendo l’impostazione di Pototschnig De Martin afferma che, rispetto al 4° comma dell’art. 33 Cost., il problema del "senza oneri" dovrebbe essere affrontato in una chiave diversa da quanto da taluno è stato prospettato: in effetti, se l’istituzione di scuole non statali non dà certo diritto ad alcun sostegno finanziario da parte dello Stato, che sarebbe in sé oneroso, dal punto di vista della gestione di scuole non statali riconosciute paritarie si deve invece ammettere la possibilità, anzi l’esistenza di un vero e proprio diritto, di avere un sostegno da parte dello Stato, in quanto si tratta di scuole abilitate (a concorrere) a svolgere il servizio (pubblico) dell’istruzione.

Leopoldo ELIA afferma che nella visione di Pototschnig il superamento della questione tra scuole private e scuole pubbliche tendeva proprio a coinvolgere, a certe condizioni, la scuola paritaria in un sistema che non poteva dirsi ancora integrato ma che nella sostanza doveva avvicinarsi alla soluzione francese. La Francia, che afferma con forza nella Costituzione del 1958 il principio di laicità, è in realtà la repubblica che ha dato vita ad un sistema integrato in cui il concorso per i professori nelle scuole private richiede requisiti elevati simili a quelli per le scuole pubbliche. Questo sembra costituire un fattore tendenzialmente unificante o integrante che però in parte si scontra con la realtà: come si fa a negare alla scuola confessionale la natura di organismo di tendenza con dei riflessi precisi che sono emersi proprio con la questione del velo? La legge sul velo inizialmente avrebbe dovuto riguardare entrambi i tipi di scuole ma questa ha sollevato una reazione fortissima e quindi si è dovuto differenziare: attualmente essa riguarda la scuola statale e non le altre scuole. Secondo Elia dovrebbe esistere in Italia un favor del pluralismo culturale in entrambi i tipi di scuola: la ripresa di un tentativo di educazione civica nelle scuole potrebbe dar luogo, non ad una vera e propria koinè, ma ad un metodo che abitua anche al dissenso, un metodo che tenta di dare ai valori della Costituzione un significato comprensivo.

Altro aspetto delicato è quello dell’insegnamento religioso che dovrebbe sempre più evolvere verso una visione pluralistica e dar conto delle diverse religioni in modo da avere una visione più comprensiva, ed ecumenica delle varie posizioni religiose, senza illudersi che ciò eviti quelle che sono le tensioni naturali nel campo dell’insegnamento: l’insegnamento e l’istruzione sono troppo vicini alla cultura perché le tensioni presenti in quest’ultima non si riflettano poi nell’insegnamento soprattutto dalla parte dei docenti.

Massimo SICLARI, riprendendo l’affermazione di Balboni per cui i costituzionalisti non hanno più rivolto il loro interesse scientifico alla scuola, sostiene che vi sono delle materie verso le quali questo disinteresse è ancora più forte. Basta pensare alla elaborazione dei penalisti sugli articoli 13, 25, 27 Cost., così come a tutta la riflessione nel campo dell’amministrazione. Dunque esiste una tendenza alla separazione nei campi di studio e la scuola non ne è rimasta indenne. Sicuramente questo fenomeno è dovuto ad una immaturità della riflessione costituzionale, ma non riguarda esclusivamente il settore scolastico: il problema consiste nel modo in cui la riflessione costituzionale si è evoluta in questi anni.

Siclari mette inoltre in evidenza come sia diffusa una demonizzazione della circolare amministrativa. Tuttavia, poiché essa è un atto di interpretazione che concorre all’individuazione delle regole, non va necessariamente identificato in essa uno strale del centro contro la periferia, volto a renderla uniforme. Infatti molto spesso la circolare viene emanata quando la periferia la richiede: non è dunque espressione di una cultura imposta dall’alto ma condivisa con la periferia.

Non è sostenibile inoltre la rivalutazione della meritocrazia in quanto non è uno strumento che avvantaggia le classi sociali più deboli: in essa infatti vi è un elemento di discrezionalità che non necessariamente favorisce le persone socialmente svantaggiate.

Per ciò che riguarda gli oneri dello Stato bisogna ricordare la sentenza della Corte costituzionale n. 454/94, Red. Caianiello, la quale censurava la norma che prevedeva la fornitura gratuita dei libri di testo agli alunni delle scuole elementari, con l’esclusione degli alunni delle scuole private. Dunque in base agli artt. 3, 33 e 34 Cost. trattandosi di scuola dell’obbligo, l’aiuto dello Stato, secondo la Corte, doveva essere consentito anche agli iscritti delle scuole private. Se si ricostruisce la questione in questi termini, allora bisognerà tener conto della capacità contributiva delle famiglie perché il sistema attuale del voucher "a pioggia" finisce per essere inutile per quanto riguarda la libertà di scelta della scuola.

Sergio STAMMATI si sofferma su un punto particolare della relazione di Balboni, sulla questione del rapporto tra principio di sussidiarietà e scuola, specialmente significativo nella riflessione di Pototschnig, essendo da lui interpretato in controtendenza rispetto alle riflessioni elaborate dalla cultura cattolica in questa materia. Infatti l’idea posta tradizionalmente al centro della dottrina sociale della Chiesa, a cominciare dal tempo di E. W. Ketteler e delle sue posizioni antistatali, rilanciate con vigore dall’enciclica papale Divini illius magistri del (31 dicembre) 1929, è quella che la funzione della scuola pubblica da chiunque gestita (enti locali o Stato) debba essere sussidiaria rispetto a quella, viceversa principale, di istruire ed educare i giovani spettante alla famiglia. Questa dottrina ecclesiale, nella quale il principio di sussidiarietà esalta la responsabilità della famiglia e considera solo secondarie le responsabilità delle istituzioni scolastiche, destinate ad assolvere al ruolo limitato di sostegno della prima, nei casi di sue eventuali manchevolezze, è stata costantemente accolta dalla cultura cattolica, e se ne può trovare conferma, fra le altre, dalla lettura di un saggio di S. Cassese, "Ideali costituenti e norme costituzionali", in Giur. Cost. del 1974, nel quale la dominanza di quella dottrina viene riscontrata nelle prese di posizione degli studiosi cattolici nel dibattito precostituzionale. A confronto di tali posizioni quella assunta da Pototschnig nel notissimo saggio considerato da Balboni, si muove, invece, in direzione del tutto opposta. In quella sede egli afferma, infatti, che, secondo Costituzione, la scuola non è affatto un’istituzione sussidiaria rispetto alla famiglia, essendo in quel testo collegata a una responsabilità primaria dello Stato, e conseguentemente sostiene che "Stato e genitori, ciascuno per la parte di sua spettanza, hanno un compito autonomo ed essenziale perché indeclinabile". E’ ben visibile dunque in una teorizzazione come questa il superamento, se non il vero e proprio rovesciamento delle dottrine, ecclesiali e non ecclesiali, provenienti dalla tradizione.

Parimenti significativa sembra a Stammati la concezione comunitaria della scuola da parte di Pototschnig, che potrebbe indurre a pensare a una sua idea più familistica che non pubblicistica della scuola, in certo modo dunque contrastante con quella appena ricordata. Il baricentro di questa teoria, il suo fascino, consiste nel fatto che la comunità scolastica viene rappresentata da Pototschnig come un luogo tutto particolare, che non ha né il carattere della comunità elementare e basilare (la famiglia) né (non ancora) quello della società generale regolata dai pubblici poteri. In tal modo la concezione comunitaria della scuola non è intesa come struttura comunicativa di un’ideologia unificante, da trasmettere a tutti i suoi membri, ma come un’istituzione laica che proprio per il fatto di fondarsi sul principio della stretta e diretta convivenza di persone diverse, favorisce il dialogo tollerante e lo sviluppo dialettico delle idee. Il confronto necessario, proprio perché comunitario, di persone diverse con idee diverse serve dunque a preparare quelli che vi sono a vario titolo coinvolti a vivere nella società (non più comunitaria) che li aspetta fuori dalla scuola, ad acquisire attraverso il pluralismo comunitario la formazione indispensabile a fronteggiare nel tempo che verrà il diverso pluralismo sociale. Si tratta, dunque, di una concezione, costitutivamente oppositiva nella sua struttura, che non intende la comunità luogo di educazione al consenso e nemmeno di educazione al dissenso, ma come istituzione critica che prepara a saper consentire (ciò che spesso è durissimo) e a saper dissentire, che è in fondo la stessa cosa. Nella concezione di Pototschnig, che a Stammati appare il punto di massimo avvicinamento delle letture cattoliche e di quelle laiche relative alla scuola, lo spazio comunitario scolastico sembra rappresentare, dunque, la forma entro la quale può insediarsi nel modo migliore un pluralismo non precostituito, dove lo spirito di unità è propizio alla nascita dello spirito di diversità.

Alberto LUCARELLI sostiene che riportare l’istruzione e la scuola nell’ambito di un servizio pubblico come gli altri, si pone in contrasto con l’evoluzione del diritto europeo e della giurisprudenza della Corte di Giustizia degli ultimi anni, laddove è emersa, anche attraverso una corretta interpretazione del dato normativo, una netta una differenziazione tra servizi di interesse economico generale e servizi di interesse generale, tra i quali rientrano la salute e l’istruzione in quanto servizi non orientati al mercato. I servizi di interesse generale devono garantire a tutti e, ad eguali condizioni, il soddisfacimento di bisogni primari, ponendosi quale obiettivo il perseguimento della coesione economico-sociale e territoriale. Si tratta di un aspetto fondamentale, perché l’ex art. 7 d) del Trattato di Amsterdam (attuale art.16 del Trattato dell’Unione), in parte ripreso anche dall’art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, stabilendo il principio della coesione economico-sociale, pone evidenti limiti sia alla regola della concorrenza in questi ambiti, sia al principio di sussidiarietà in senso orizzontale, laddove l’azione dei privati non sia in grado di garantire i principi di uguaglianza e solidarietà. In sostanza il principio della coesione economico-sociale può orientare le politiche pubbliche verso obiettivi non sempre raggiungibili con il ricorso alla regola della concorrenza, contribuendo alla configurazione, dal punto di vista economico, di una tipologia di forma di Stato europea.

Altra questione, di diritto interno, è quella della compatibilità del principio di coesione economico sociale con la riforma del Titolo V della Costituzione, in particolare con l’attribuzione alle Regioni di potestà legislative esclusive in materia di scuola e sanità. È opportuno domandarsi, se l’art. 117 comma 2 lett. m) Cost., interpretato, fino adesso, anche in maniera impropria, come un "grimaldello" per "ricompattare" e tutelare i valori fondativi della Costituzione, possa essere utilizzato, anche dopo la riforma, ed in presenza di materie di formale competenza esclusiva dello Stato, per garantire i principi fondativi della Carta costituzionale, che in ambito europeo trovano la loro sintesi nel principio di coesione economico-sociale.

Enzo BALBONI ringrazia tutti coloro che sono intervenuti dando un contributo all’arricchimento del dibattito, ribadendo di aver trasmesso e aggiornato, con la sua relazione, il pensiero di Pototschnig, meritevole di essere ripreso.

Per quanto riguarda l’intervento di S. Stammati, sicuramente non è stata toccata nella relazione la prospettiva della sussidiarietà che invece Stammati ha delineato in modo esatto. Si fa soltanto una precisazione: Pototschnig ogni volta che può usa il termine "Repubblica" invece che "Stato". Certamente egli vedeva la comunità della scuola formata sulla partecipazione sociale.

Sul pluralismo della scuola e nella scuola anche in relazione alle vicende francesi sarebbe opportuna una riflessione dei costituzionalisti.

Anche la riflessione di G.C. De Martin è condivisibile. Ci si deve chiedere se non sia un caso che la povertà nell’organizzazione amministrativa colpisca due settori che riguardano funzioni fondamentali della Repubblica: la scuola e la giustizia. E in entrambi i casi è presente una struttura burocratico ministeriale inefficiente. Sarebbe opportuno riflettere nell’ambito della scuola, laddove si vanno a toccare fondamenti e valori costituzionali, sulla presenza di un organo simile al CSM.

In conclusione, riprendendo il discorso di L. Elia, una koinè di tipo democratico che passi per una rivalutazione dell’educazione civica ci avvicinerebbe ancora di più al sistema dell’Unione europea.



http://www.luiss.it/semcost/dirittifondamentali/resoconti/word/200401.doc

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