Riprendiamoci l´Onu. Documento
Prof. Marco Mascia e Prof. Antonio Papisca
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"Riprendiamoci l´Onu". Documento 1.
Prof. Marco Mascia e Prof. Antonio Papisca
12/11/2004











”La società civile mondiale per la riforma e la democratizzazione dell’Onu”

a cura del Prof. Antonio Papisca e del prof. Marco Mascia*



1. Partire dalla Carta per rafforzare e democratizzare
L’approccio che informa la presente Nota è di orientamento all’azione. Non ripropone dunque, a parte una sintetica ricostruzione dei tentativi di ridurre all’impotenza le Nazioni Unite, l’ennesima diagnosi sulla situazione della politica internazionale e sulle disavventure del multilateralismo…, intende piuttosto aggiornare la riflessione propositiva in materia di riforma delle Nazioni Unite quale si va conducendo, ormai da molti anni ma con recente forte accelerazione, nel ‘cantiere’ progettuale di società civile globale, all’interno del quale si segnalano il World Federalist Movement, il World Social Forum, lo International Network for a United Nations Second Assembly , INFUSA, il South Centre, più di recente UBUNTU, senza dimenticare l’organica riflessione condotta dal “World Order Models Project”, WOMP, che ha avuto tra i suoi pionieri personalità del calibro di Richard Falk e Johan Galtung, la “Commission on Global Governance”, il Civil Society Millennium Forum alle Nazioni Unite nell’anno 2000 e, naturalmente, in Italia a partire dal 1992, le iniziative collegate alla Marcia Perugia-Assisi. In questo cantiere di nuova, autentica cultura di global governance emerge con assoluta chiarezza una strategia progettuale a tutto tondo, caratterizzata dal collegamento tra l’obiettivo del rafforzamento e l’obiettivo della democratizzazione delle Nazioni Unite all’insegna dei diritti umani, della pace e dei principi di un’economia di giustizia. Per quanto riguarda in particolare l’Italia, va sottolineato che, con il lavoro condotto dalla Tavola della Pace, la riflessione ha assunto caratteri di organica continuità soprattutto dopo la prima edizione dell’Assemblea dell’ONU dei Popoli nel 1995, in coincidenza con il 50° anniversario della creazione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite. Sempre in Italia merita anche di essere segnalato un fenomeno che è assolutamente originale e tuttora unico nel panorama mondiale: in alcuni Statuti comunali e provinciali, in cui figura la norma “pace diritti umani” (iniziativa lanciata a Perugia nel 1991), c’è il riferimento esplicito alla Carta delle Nazioni Unite (v.allegato).
Alla vigilia del 60° anniversario dell’ONU, ricchi dell’esperienza di riflessione critica e propositiva, maturata nel cantiere dei movimenti e delle organizzazioni di società civile globale solidarista e pacifista, urge alzare il livello della pressione politica all’insegna del cosa e come fare già nel breve periodo per sbloccare la situazione di stallo in cui si trova la riforma delle Nazioni Unite. Si dà per scontato, una volta per tutte, che rimettere in discussione la ragion d’essere delle Nazioni Unite, a cominciare dalla prima parte della Carta di San Francisco, non sia né logico né utile, poiché comporterebbe la messa a rischio dell’intero “nuovo” Diritto internazionale quale generato e sviluppato proprio dalle Nazioni Unite, primariamente mediante il riconoscimento giuridico internazionale dei diritti umani. Principi quali quelli relativi al ripudio della guerra, al divieto dell’uso della forza per la risoluzione delle controversie internazionali, allo speculare obbligo di risoluzione pacifica delle medesime, al divieto imperativo della discriminazione e dell’apartheid, agli eguali diritti dell’uomo e della donna, alla responsabilità penale personale in materia di crimini contro l’umanità e crimini di guerra direttamente perseguibile in sede internazionale, al diritto allo sviluppo, al diritto alla pace, al diritto all’ambiente costituiscono una conquista assolutamente irrinunciabile, il cui destino è strettamente legato a quello della istituzione deputata a garantirli, le Nazioni Unite appunto.

2. Nazioni Unite problema centrale di ordine mondiale
Va subito sottolineato che il potenziamento del ruolo delle Nazioni Unite, in un mondo sempre più globalizzato, sempre più armato, sempre più ingiusto e sempre più diviso, non è una questione a parte rispetto alla più ampia problematica dell’ordine mondiale, si colloca invece al centro di tale problematica. Va altresì fatto notare che non si tratta di un tema nuovo. Di nuovo c’è la drammaticità con cui il ruolo delle Nazioni Unite si pone oggi sotto l’imperversare delle guerre, delle azioni terroristiche, delle ambizioni egemoniche e delle ingiustizie perpetrate all’insegna del free market costi-quel-che-costi. Il problema si trascina da decenni, la sua emersione clamorosa avviene già nel periodo in cui gli USA e una parte consistente di governi ‘occidentali’ si opposero ferocemente alla strategia di Nuovo ordine economico internazionale lanciata dall’Assemblea generale nel 1974 con la Dichiarazione per l’allestimento appunto di un Nuovo ordine economico internazionale, NOEI, e con l’allegato Programma d’azione (si leggano gli interventi di H.Kissinger alle sessioni dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite degli anni 1974 e 1975). Proprio sul NOEI si apre una frattura in seno al gruppo dei paesi occidentali. Com’è noto, la Francia si fece promotrice, dall’interno della Comunità europea, della Conferenza sulla cooperazione economica internazionale, conosciuta come Conferenza Nord-Sud (Parigi 1975-1977), ma alla fine i lavori naufragarono sotto la pressione degli USA e le divisioni, più o meno palesemente esternate in tale occasione, interne al sistema comunitario europeo. Per restare in ambito ‘occidentale’, non va dimenticato che già in precedenza il tema dell’ordine mondiale, nei suoi aspetti monetari e finanziari, era stato al centro di un’aspra contesa tra USA e Comunità europea, decisa quest’ultima a creare al proprio interno, sull’onda del Rapporto Werner del 1970, l’Unione economica e monetaria, UEM. L’iniziativa europea non era certo all’insegna della solidarietà nei confronti del Sud del mondo, ma attestava di un serio tentativo di autonomizzazione rispetto agli USA: essa naufragò, diluendosi, come noto, nel ‘serpente monetario’ e nello Sme.
Il ruolo delle Nazioni Unite fu pesantemente intralciato anche negli anni successivi al 1974, allorquando in sede UNESCO fu presa l’iniziativa di varare, a seguito del Rapporto McBride, la strategia di un Nuovo ordine mondiale dell’informazione e della comunicazione, NOMIC. Gli USA, seguiti dal Regno Unito, uscirono addirittura dall’Unesco, e il NOMIC subì la stessa sorte del NOEI.
Va ricordato che a partire dalla prima metà degli anni sessanta, si era formata all’ONU una considerevole massa critica riformista (nel senso più genuino del termine) formata da paesi, in prevalenza del Sud del mondo, che volevano fare imboccare alla massima Organizzazione mondiale la via della giustizia economica e sociale con l’obiettivo di mutare l’iniqua “divisione internazionale del lavoro”, cioè i termini di scambio tra il Sud e il Nord. Va anche sottolineato che nello stesso tempo e sempre all’interno delle Nazioni Unite, si veniva sviluppando organicamente la normativa internazionale in materia di diritti umani, dando così seguito sistematico e “giuridicamente vincolante”, e in un contesto di maggiore rappresentatività culturale e politica, ai principi proclamati nella Dichiarazione universale del 1948.
Invece di assecondare questo “sviluppo politico” naturale delle Nazioni Unite, che si manifestava in perfetta coerenza coi principi e gli obiettivi della Carta di San Francisco, si sollevò allora il problema della loro “riforma” con prevalente attenzione ad aspetti di natura burocratico-organizzativa, aspetti certamenti esistenti ma secondari rispetto a priorità strategiche quali quelle del NOEI e del NOMIC. E prese avvio la prassi di sfornare innumerevoli rapporti sul tema della ‘complessificazione organizzativa” e della “elefantiasi” dell’ONU.
Le connotazioni politiche del dibattito sulla riforma si riaccesero nel corso degli anni novanta, in particolare in coincidenza con il 50° anniversario dell’ONU, col risultato di ulteriormente alimentare lo spazio dei “rapporti senza seguito”, uno spazio che somiglia ad un cimitero sempre più affollato di lapidi mortuarie.

3. La degerazione bellicistica degli anni novanta
La fine del quarantennio di regime bipolare dell’ordine mondiale aveva posto le premesse strutturali per il rilancio, nei suoi termini essenziali, del modello di ordine mondiale disegnato dalla Carta delle Nazioni Unite e ulteriormente specificato dalla Dichiarazione universale dei diritti umani, dalle altre Convenzioni giuridiche internazionali in materia e da altri importanti documenti, tra i quali si segnalano la Dichiarazione delle NU del 1974 per l’allestimento di un nuovo ordine economico internazionale e la Dichiarazione delle NU del 1986 sul diritto allo sviluppo.
Coerentemente con l’obiettiva presa d’atto della mutata situazione, il famoso Rapporto “Un’Agenda per la pace” del 1992, preparato da Boutros-Boutros Ghali su espressa richiesta del Consiglio di sicurezza, sottolineava senza mezzi termini il fatto che gli stati non avevano più alcun alibi per non procedere speditamente nell’applicazione dei principi e delle disposizioni della Carta delle NU in materia di sicurezza collettiva.
Il decennio degli anni novanta del secolo trascorso è invece marcato da segnali, lanciati soprattutto dalla super-potenza, che vanno nella direzione opposta a quella indicata dal Segretario generale: niente rilancio del ruolo d’autorità delle NU, ri-legittimazione della guerra quale strumento fisiologico delle relazioni internazionali, riesumazione di principi del vecchio diritto internazionale delle sovranità statuali armate e confinarie, contenimento del ruolo delle organizzazioni non governative, riduzione della prassi delle “Conferenze mondiali”, de-regulation istituzionale oltre che economica, strategia all’insegna di “l’ONU faccia ciò che le è possibile fare” (e non, ciò che deve fare secondo il suo Statuto) sgravando così gli stati dalla responsabilità che su di essi incombe, per obbligo giuridico, di mettere l’ONU in grado di funzionare. Nel 1991, in concomitanza con la prima guerra del Golfo, il presidente Bush senior parla esplicitamente di “nuovo ordine mondiale” nell’assunto che il vincitore “sul campo” avrebbe avuto tutto il potere di imporre nuove regole.
Nel decennio si susseguono guerre e violazioni massicce dei diritti umani. All’ONU è consentito fare ciò che non va contro gli interessi che si nascondono dietro il disegno di un ordine mondiale diverso da quello della Carta di San Francisco. Le iniziative del Segretario generale miranti ad affermare l’autorità delle NU sono palesemente contrastate dalla super-potenza. Rivelatrici al riguardo sono, a metà degli anni novanta, le prese di posizione della Rappresentanza USA in seno ai Gruppi di lavoro sulla riforme delle NU.
“Ingerenza umanitaria” e “diritti umani” sono formule usate e abusate per legittimare interventi militari che violano flagrantemente principi e norme del vigente Diritto internazionale quale innovato dalla Carta delle NU. Nella citata “Un’Agenda per la pace” è esplicitamente asserito che, fino al 1992 (dunque, dopo la prima guerra del Golfo), l’articolo 42 della Carta delle NU che legittima l’uso del militare per fini diversi da quelli della guerra , non aveva ancora trovato applicazione, con ciò smentendo de iure che le operazioni belliche nel Golfo fossero state condotte (come ‘operazioni di polizia’, diceva taluno) sotto l’autorità delle Nazioni Unite.
La guerra del Kossovo è condotta in violazione, oltre che dello Statuto della NATO, anche delle precise disposizioni contenute nel Cap.VII della Carta delle Nazioni Unite, e apre la via allo sganciamento, anzi allo sradicamente, dello Statuto della NATO dalla Carta delle Nazioni Unite. Queste sono sempre più relegate alla funzione notarile di legittimazione ex post nei riguardi di “fatti compiuti”, cioè di operazioni che sono decise e condotte in palese violazione dei principi della Carta.

4. Circostanze obiettivamente costituenti: quale modello di ordine mondiale?
La logica dell’attuale guerra in Iraq si inserisce all’interno del trend iniziato, in maniera palese, nel 1991: non presenta quindi novità sotto questo profilo né sotto quello delle disastrose complicanze a tutti i livelli.
Le novità sono essenzialmente tre. La prima è che il presidente Bush jr. non ha più alcuna remora a parlare di “guerra preventiva”, dunque a istituzionalizzare in parole ed opere la strategia imperiale di occupazione e controllo di spazi ritenuti vitali per l’interesse nazionale americano in ogni parte del mondo. La seconda novità è che il Consiglio di sicurezza si è rifiutato di proseguire nel ruolo notarile del fait accompli e, agli occhi del mondo, ha inferto agli USA una clamorosa sconfitta giuridica e politica. Un esisto non scontato in partenza dagli strateghi neo-conservative dell’unilateralismo. La terza novità consiste nella mobilitazione planetaria organizzata delle forze pacifiste contro la guerra all’interno di un’opinione pubblica che in grande maggioranza ne ha condiviso le posizioni.
Terrorismo, ‘interventi’ bellici, ‘’guerre preventive’ hanno portato la sfida direttamente, esplicitamente al cuore del Diritto internazionale quale innovato dalla Carta delle Nazioni Unite. Le violazioni di questo, pur gravi e flagranti, attestano che è ferito, che è in sofferenza, ma non che è rimasto ucciso. A sostegno di questa tesi ci sono almeno due argomenti, uno di logica giuridica, l’altro di evidenza per così dire empirica. Da quando ha recepito al suo interno il paradigma dei diritti umani - ciò è avvenuto a partire dalla Carta delle NU e dalla Dichiarazione universale - , il Diritto internazionale si è munito di un nucleo di principi che risuonano nella coscienza profonda della gente e la cui valenza precettiva si sottrae al gioco della cosiddetta effettività, rimanendo intatta anche in presenza di violazioni. L’altro argomento è che mai come in questo periodo ci si è pronunciati a difesa del Diritto internazionale, dei principi della Carta delle Nazioni Unite e della stessa ONU: da Giovanni Paolo II alle organizzazioni non governative, dai movimenti solidaristici ai sindacati, dagli ambienti universitari alle scuole di ogni ordine e grado. Mai come in questo periodo si è parlato, addirittura al limite della retorica, di “centralità” delle Nazioni Unite arrivando perfino a scoprire che, ancor prima dell’11 settembre 2001, l’ONU incalzava gli stati perché ratificassero urgentemente importanti trattati internazionali per la prevenzione e repressione del terrorismo, in particolare per la cessazione dei finanziamenti.
Oggi, memori della “passata storia della riforma” e consapevoli della nuova realtà, riteniamo che le formazioni solidariste e pacifiste di società civile globale debbano dire, anzi intimare in nome dei principi del vigente Diritto internazionale, a chi ha il potere di decidere: giù la maschera, scoprite tutte le carte in tavola, quando parlate di Nazioni Unite, quando con una mano alzate il cartello con scritto “centralità” delle Nazioni Unite, alzate anche l’altra mano con scritto il vostro modello di “ordine mondiale”!
In tema di ordine mondiale si continua infatti a disquisire ricorrendo a giri di parole o alla riesumazione del linguaggio della “geopolitica” - “interesse nazionale, unipolarismo, multipolarismo, ecc.., pur in presenza del dato irreversibile della “de-territorializzazione” della politica e della governance.
Se ci si attiene alla sostanza dei fatti che sono sotto gli occhi di tutti, due sono i modelli di ordine mondiale che realmente si fronteggiano oggi: uno è dichiarato dalla superpotenza, l’altro non è reso palese da chi ha l’obbligo (e il vantaggio) di farlo, cioè l’Europa. In un documento preparato in occasione della Assemblea dell’ONU dei Popoli del 1999, sotto il tiolo “Un altro mondo è possibile”, sono stati sinteticamente presentati, “a contrasto”, i caratteri essenziali dei due modelli: ordine mondiale gerarchico (o imperiale) e ordine mondiale democratico (e pacifico). Se ne riportano di seguito i termini essenziali.

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