Scheda n. 475

Nelle precedenti schede n° 450e n° 454si era dato conto di alcune decisioni di Tribunali circa l’obbligo gravante sullo Stato di fornire il corrispettivo per i docenti per il sostegno alle scuole paritarie che accolgono alunni con disabilità.

Ora la Corte di Cassazione a Sezioni unite con la sentenza n. 10821 del 16 Maggio 2014capovolge questo orientamento rigettando il ricorso col quale una scuola paritaria, vincitrice in primo grado, ma soccombente in appello, chiedeva l’annullamento della sentenza di appello e quindi allo Stato il rimborso di due anni di stipendio a due insegnante per il sostegno, assunti per un alunno con disabilità.

Le precedenti decisioni dei tribunali ritenevano che lo Stato dovesse rimborsare le spese per i docenti per il sostegno poiché in base all’art. 33 comma 4 della Costituzionelo Stato deve assicurare alle scuole paritarie ed ai loro allievi trattamento eguale alle scuole statali ed ai loro studenti. Ne conseguiva che, dal momento che lo Stato paga il sostegno agli alunni delle scuole statali, avrebbe dovuto pagarlo anche agli studenti delle scuole paritarie; anzi ove ciò non avvenisse, vi sarebbe discriminazione tra i due tipi di studenti, censurabile ai sensi della L. n. 67/06e dell’art. 3 comma 2 della Costituzioneche vietano la discriminazione tra alunni senza disabilità e quelli con disabilità delle scuole paritarie (che dovrebbero pagarsi il docente per il sostegno); vi sarebbe ancora discriminazione tra alunni con disabilità delle scuole statali (che hanno il sostegno pagato dallo Stato) e quelli delle paritarie.

La Corte di Cassazione fa un ragionamento più lineare, fondato sempre sull’art. 33 della Costituzione, ma fonda la propria decisione non sul comma 4, ma sul comma 3, secondo il quale gli enti privati sono liberi di aprire scuole, purchè “senza oneri per lo Stato”.

Argomenta la Corte che in base all’art. 1 comma 4 della L. n° 62/2000sulla parità scolastica, le scuole paritarie quando chiedono ed accettano la parità scolastica assumono, come condizione pregiudiziale,l’obbligo di accogliere alunni con disabilità. Pertanto esse sono consapevoli che tutte le spese di inclusione di tali alunni debbono essere a loro carico, poiché debbono rientrare nei loro costi di gestione. Nè sarebbe legittimo accollare tali spese allo Stato stante il divieto dell’art. 33 comma 3 della Costituzioneche vieta allo Stato di sopportare oneri per il funzionamento delle scuole paritarie.

Queste ultime, afferma la Corte di Cassazione, non hanno quindi il diritto soggettivo ad ottenere né il pagamento né il rimborso per le spese dei docenti per il sostegno.

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OSSERVAZIONI

La decisione, presa a sezioni unite, si fonda sostanzialmente sull’art. 33 comma 3 della Costituzioneche ha fatto scorrere fiumi di inchiostro fin dall'approvazione della Costituzione stessa. Nella prassi politica, tradotta in atti legislativi, lo Stato, col voto contrario minoritario dei partiti laici, ha sempre erogato ed eroga fondi alle scuole paritarie: direttamente a quelle primarie parificate in base alla convenzione con la quale dette scuole ricevono la concessione di gestire corsi per conto dello Stato ricevendone il compenso (vedi scheda n° 201), sia indirettamente tramite bonus e vaucer agli alunni.

E quanto agli alunni con disabilità l’art. 1 comma 14 della stessa L. n° 62/2000sulla parità scolastica stanzia un finanziamento apposito, ovviamente che però non copre il costo dello stipendio annuale di un docente per il sostegno.

È probabile che, a questo punto, le scuole paritarie potrebbero invocare la violazione dell’art. 33 comma 4 della Costituzione. Però nel ricorso rigettato questa eccezione di costituzionalità non è stata sollevata e quindi, per questo caso, la decisione della Corte di Cassazione è ormai passata in giudicato. Ma non è detto che essa non possa essere sollevata in altra eventuale causa, dal momento che le decisioni della Cassazione valgono solo per la causa trattata e hanno solo valore di precedente giurisprudenziale per il futuro.

Le scuole private potrebbero forse sollevare questione di costituzionalità pure con riguardo all'art. 118, comma 4 della Costituzione(introdotto con le modifiche del 2001) secondo cui lo Stato e gli altri Enti territoriali "favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà". La formula della norma costituzionale invero non sembra però assicurare un diritto soggettivo essendo stato usato il termine "favoriscono".

Lascia infine perplessi l'affermazione della Corte di Cassazione secondo la quale lo Stato effettua una concessione amministrativa ai privati per la gestione di scuole. Qualificare come "concessione amministrativa" l'esercizio di una attività didattica sembra contrastare però con l'art. 33 comma 3 secondo cui i privati hanno riconosciuto direttamente dalla Costituzione la libertà di aprire proprie scuole. Forse il concetto di concessione amministrativa potrebbe applicarsi solo alle scuole Primarie Paritarie che siano anche parificate in base ad apposita convenzione, in forza della quale lo Stato paga a dette scuole tutti i docenti, e quindi anche quelli per il sostegno. Però il concetto di concessione amministrativa sembra piuttosto antiquato in questa ipotesi.

In dottrina è stata avanzata invece l'ipotesi di un "contratto a favore di terzi", di cui agli artt. 1414 e seg. Del Codice Civile;in forza di esso lo Stato, che ha l'obbligo di garantire l'istruzione ai cittadini, si avvarrebbe di terzi (scuole primarie parificate) per adempiere questo suo obbligo. Comunque si qualifichi il rapporto tra Stato e scuole private, resta il fatto che l'art. 1 comma 1 della L. n° 62/2000fa rientrare nel sistema nazionale di istruzione le scuole private paritarie, le quali acquistano certamente una connotazione pubblicistica, se non altro al fine della realizzazione del servizio nazionale d'istruzione (art. 41 comma 3 della Costituzione).

È appena il caso di ricordare che prima della L. n° 62/2000la giurisprudenza era orientata nel senso di affermare l'obbligo per le scuole private di accettare alunni con disabilità nel solo caso in cui lo Stato pagasse gli insegnanti per il sostegno, come ad esempio per le scuole Primarie parificate. Con l'art. 1 comma 4 della L. n° 62/2000invece l'obbligo è divenuto generale in considerazione del principio costituzionalmente affermatosi dell'inclusione scolastica. A chi affermasse, secondo la vecchia giurisprudenza, che lo Stato non può imporre obblighi senza fornire i mezzi per il loro adempimento, alla luce della presente sentenza si potrebbe replicare che i privati assumono tali obblighi nell'ambito del rischio d'impresa e provvedono a coprire i maggiori costi costi aumentando le rette. La questione è assai dibattuta, come dimostra il fatto che la presente sentenza è stata pronunciata a sezioni unite, poiché si erano determinati orientamenti contrastanti in diverse sezioni della stessa.

Sarà interessante vedere come il problema verrà affrontato dalla dottrina e dalla giurisprudenza, specie dalla Corte Costituzionale in caso di eventuale ricorso alla stessa, circa il conflitto apparente tra i commi 3 e 4 dell’art. 33 della Costituzione, anche alla luce dei finanziamenti fin qui legalmente erogati dallo Stato alle scuole paritarie, pure per l’inclusione degli alunni con disabilità.

Potrebbe riaprirsi l’annoso dibattito tra scuola statale e privata a causa dell’inclusione degli alunni con disabilità? E con quali risvolti politici?

23/06/2014

Salvatore Nocera

Responsabile dell’Area Normativo-Giuridica

dell’Osservatorio Scolastico sull’Integrazione dell’AIPD Nazionale

E-Mail: osservscuola.legale@aipd.it