L’EVOLUZIONE DELLA LEGISLAZIONE ITALIANA SULLA DISABILITA’

Le tappe più significative nell’evoluzione legislativa in materia di invalidità civile, cecità, sordomutismo e disabilità.

Il decennio più fertile, nell’ambito delle innovazioni legislative risale dalla fine degli anni sessanta alla fine degli anni settanta. Successivamente, vi è stato un altro periodo molto importante tra la fine degli anni ottanta e i primi anni novanta, in particolare, per quanto riguarda il superamento delle barriere architettoniche e dell’handicap.

..dalla fine degli anni ’60 e ‘70

Nel 1968, con la legge 482/68 si ha la prima legge organica sul collocamento obbligatorio dei disabili, con la legge 406/1968 viene istituita l’indennità di accompagnamento per i ciechi civili.

La pensione sociale è stata istituita dell’art. 26, legge 153/1969.

          La pensione non reversibile per i sordomuti è stata istituita dall’art. 1, legge 381/1970.

Con la legge 118/1971, si ha la prima legge organica sull’invalidità civile, con cui vengono istituite le provvidenze economiche dell’assegno mensile e della pensione di invalidità civile.

Sono abolite le classi differenziali per i disabili dalla legge 517/1977.

Nel 1978, con la legge 833/1978, si attua la c.d. “riforma Sanitaria”. Pochi mesi prima era stata promulgata la legge 180/1978, c.d. “legge Basaglia”, che rappresenta la svolta che segna l’inizio della “riforma psichiatrica”.

…anni ‘80

          Con la legge 18/1980 viene istituita l’indennità di accompagnamento per gli invalidi civili.

          La tabella indicativa delle percentuali di invalidità, prevista dall’art. 2, legge 18/80, è stata approvata con Decreto del Ministero della sanità, in data 25 luglio 1980 (pubblicata nella G.U. n. 282, del 14 ottobre 1980). Questa è la prima tabella ed il primo tentativo di percentualizzare le patologie ai fini valutativi dell’invalidità civile.

          Indennità di comunicazione per i sordomuti e l’indennità speciale per ipovedenti “ventesimisti” vengono istituite con la legge 508/1988.

Con il d.lgs. 509/1988, vengono meglio definite le categorie delle minorazioni e delle malattie invalidanti e le provvidenze a favore degli invalidi civili.

          Nel decennio vengono emanate leggi di interpretazione autentica di norme già in vigore, le più rilevanti sono: legge 165/1983 e legge 392/1984 sull’indennità di accompagnamento di ciechi e invalidi civili; legge 660/1984 sugli importi della pensione non reversibile dei ciechi civili; legge 912/1986 in materia di quote di assegni o pensioni spettanti agli eredi  di mutilati o invalidi civili e di sordomuti.

          Con la legge 13/1989 (2) si attua la “rivoluzione copernicana” così definita dalla Corte Costituzionale secondo cui non sono le persone che sono portatrici di handicap, ma sono le modalità di costruzione degli edifici che creano difficoltà o impossibilità di utilizzo ad alcune persone, per cui compito principale del legislatore ed amministratore è vigilare sulla progettazione e sulla realizzazione dei nuovi edifici, affinché vengano eliminate le barriere architettoniche che costituiscono un handicap per i disabili.

..anni ‘90

          Vengono istituite le associazioni di volontariato, con la legge 266/1991, denominata legge quadro sul volontariato.

La legge 8 novembre 1991, n. 381, "disciplina delle cooperative sociali", il cui scopo è quello di "perseguire l'interesse generale della comunità" (art. 1/381).

          La legge 104/1992, denominata “Legge quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate”, è il tentativo più compiuto di una legge organica relativa alla disabilità. Purtroppo, molte norme di questa legge risultano inapplicate o scarsamente applicate.

          L’assegno sociale, in sostituzione della pensione sociale, è stato istituito dall’art. 3, legge 335/1995.

          La legge 724/1994, legge finanziaria del 1995, sancisce la definitiva chiusura dei manicomi (chiusura che sarà, però, completata solo alla fine del 1999).

          Il d.P.R. n. 503/1996 costituisce il completamento sul territorio urbano ed extraurbano della “rivoluzione copernicana” in materia di barriere architettoniche, introdotta con la legge 13/1989.

          La legge 68/1999, portante le norme per il diritto al lavoro dei disabili, sostituisce, abrogando, la legge 482/1968, il collocamento obbligatorio diviene collocamento “mirato”, cercando, così, di venire incontro alle specifiche esigenze del disabile da collocare e dell’azienda nella quale viene collocato. Questa normativa è entrata in vigore nel 2001. I pochi anni di verifica portano ad osservazioni sconfortanti sulla efficacia della nuova normativa sul collocamento dei disabili.

..Gli anni 2000

L.383/00 "Disciplina delle associazioni di promozione sociale". La legge, che  completa il quadro normativo  sul non profit aggiungendosi a quella sul volontariato e sulla cooperazione sociale (266/91 e 381/91).

          La legge 8 marzo 2000, n. 53 – “Disposizioni per il sostegno della maternità e della paternità, per il diritto alla cura e alla formazione e per il coordinamento dei tempi delle città”.

          La legge 328, dell’8 novembre 2000, - “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”, che costituisce la riforma dell’”assistenza sociale”.

          D.lgs. 151/2001, Testo unico delle disposizioni legislative in materia di tutela e sostegno della maternità e della paternità.

          D.lgs 216/2003, art. 2, 3 di attuazione in Italia della Direttiva 200/78/CE. Provvedimento fondamentale per evitare le discriminazioni in ambito lavorativo.

          Infine, non va dimenticata, in questi anni, la riforma del titolo V della Costituzione, per i notevoli riflessi in materia di assistenza sociale e di costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà verticale e orizzontale. Il principio di sussidiarietà era già comparso, a livello di normative di legge.

 1-      Da Handylex:  ”Adeguato accesso alla via pubblica per mutilati e invalidi con difficoltà di deambulazione - Costituzione di servitù in favore di edifici di civile abitazione - Preclusione - Esigenza di indefettibile tutela di interessi fondamentali della persona - Riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia (vedi sentenza n. 215/1987) - Lesione del fondamentale diritto dei soggetti alla salute comprensiva anche di quella psichica - Illegittimità costituzionale. (C.C., art. 1052, secondo comma)”.

La sentenza 10 maggio 1999, n. 167 della Corte Costituzionale, in questa sentenza, pur riguardando le servitù di passaggio coattive, tratta estesamente della legge 13/89 e delle esigenze abitative delle persone in stato di handicap a evidenziare l’anacronismo legislativo della norma codicistica.

Si riportano qui di seguito i passi salienti della sentenza:”….

…Va in proposito ricordato che la più recente legislazione relativa ai portatori di handicap - in particolare la legge 9 gennaio 1989, n. 13 (Disposizioni per favorire il superamento e l'eliminazione delle barriere architettoniche negli edifici privati), e la legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate) - non si è limitata ad innalzare il livello di tutela in favore di tali soggetti, ma ha segnato, come la dottrina non ha mancato di sottolineare, un radicale mutamento di prospettiva rispetto al modo stesso di affrontare i problemi delle persone affette da invalidità, considerati ora quali problemi non solo individuali, ma tali da dover essere assunti dall'intera collettività.

Di tale mutamento di prospettiva è segno evidente l'introduzione di disposizioni generali per la costruzione degli edifici privati e per la ristrutturazione di quelli preesistenti, intese alla eliminazione delle barriere architettoniche, indipendentemente dalla effettiva utilizzazione degli edifici stessi da parte delle persone handicappate.

Risulta, allora, chiaro come la tutela di queste ultime sia potuta divenire uno dei motivi di fondo della vigente legislazione abitativa attraverso anche (ma non esclusivamente) la fissazione delle caratteristiche necessarie all'edificio abitativo considerato nella sua oggettività ed astraendo dalla condizione personale del singolo utilizzatore.

Così, l'accessibilità - che l'art. 2 del d.m. 14 giugno 1989, n. 236 (Prescrizioni tecniche necessarie a garantire l'accessibilità, l'adattabilità e la visitabilità degli edifici privati e di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata e agevolata, ai fini del superamento e della eliminazione delle barriere architettoniche), definisce come "la possibilità, anche per persone con ridotta o impedita capacità motoria o sensoriale, di raggiungere l'edificio e le sue singole unità immobiliari e ambientali, di entrarvi agevolmente e di fruirne spazi e attrezzature in condizioni di adeguata sicurezza e autonomia" - è divenuta una qualitas essenziale, degli edifici privati di nuova costruzione ad uso di civile abitazione, quale conseguenza dell'affermarsi, nella coscienza sociale, del dovere collettivo di rimuovere, preventivamente, ogni possibile ostacolo alla esplicazione dei diritti fondamentali delle persone affette da handicap fisici.

Per quanto riguarda poi gli edifici privati già esistenti, vengono in considerazione, come espressione dello stesso indirizzo legislativo, gli interventi previsti dall'art. 2 della citata legge n. 13 del 1989, in virtù dei quali è possibile apportare all'immobile condominiale, a spese dell'interessato ed anche in deroga alle norme sul condominio negli edifici, le modifiche necessarie per renderlo più comodamente accessibile.

E' peraltro evidente come la citata normativa possa in concreto risultare del tutto insufficiente rispetto al fine perseguito, ove le innovazioni necessarie alla piena accessibilità dell'immobile risultino in concreto impossibili o, come nella specie, eccessivamente onerose o comunque di difficile realizzazione.

Ed è appunto in relazione a tali ipotesi che la non inclusione della accessibilità dell'immobile tra le esigenze che, ai sensi dell'art. 1052, secondo comma, cod. civ., possono legittimare la costituzione della servitù coattiva di passaggio, risulta lesiva di quei principi costituzionali che, come si è accennato, l'accessibilità dell'abitazione è intesa a realizzare….”, Corte Costituzionale, 10 maggio 1999, n. 167

            Quanto pronunciato dalla Corte Costituzionale non può lasciare alcun dubbio sul significato profondo, nel nostro ordinamento, della legge 13/1989 che ha cambiato radicalmente la prospettiva di valutazione dell’handicap, non considerando più un elemento relativo alla persona disabile, ma che riguarda invece l’inadeguatezza dell’immobile a rispondere a criteri di accessibilità e visibilità per tutti.

Prima di tale legge i criteri costruttivi degli immobili abitativi erano tesi a soddisfare l’utente medio, mentre dopo il 1989, i criteri costruttivi di legge di tutte le abitazioni di nuova costruzione o ristrutturate devono tendere a soddisfare l’utente minimo. Allo stesso modo, la Corte Costituzionale, evidenzia l’anacronismo e l’illegittimità costituzionale delle norme preesistenti alla legge 13/1989, allorquando non tengano conto di tale nuova prospettiva.

            Ma non basta. La Corte Costituzionale va ancora oltre, quando enumera i principi costituzionali sui quali si basa la decisione. L’accessibilità all’immobile abitativo per il disabile realizza il “ diritto del portatore di handicap ad una normale vita di relazioni, che trova espressamente tutela in una molteplicità di precetti costituzionali…art. 3 e 2 Cost….. ledendo in generale il principio personalista che ispira la Carta costituzionale e che pone fine ultimo dell’organizzazione sociale lo sviluppo di ogni singola persona umana”, e continua: “…Sotto un altro aspetto, poi, questa Corte ha già avuto modo di affermare come debba ritenersi …., come la socializzazione debba essere considerato un elemento essenziale per la salute di tali soggetti sì da assumere una funzione sostanzialmente terapeutica assimilabile alle pratiche di cura e riabilitazione (sentenza n. 215 del 1987). S'intende allora come la norma denunciata, impedendo od ostacolando la accessibilità dell'immobile abitativo e, quale riflesso necessario, la socializzazione degli handicappati comporti anche una lesione del fondamentale diritto di costoro alla salute intesa quest'ultima nel significato, proprio dell'art. 32 della Costituzione, comprensivo anche della salute psichica…”

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