Obiezione di coscienza o autonomia scolastica?
Fabrizio Dacrema - 30-03-2004
Secondo i sostenitori della riforma Moratti chi non si limita ad applicare pedissequamente il decreto legislativo n. 59 deve essere considerato alla stregua di un obiettore di coscienza, un atteggiamento non riconosciuto agli insegnanti dalle leggi e dai contratti.
A chi si appella all’autonomia delle scuole, costoro rispondono che questa non può rivolgersi contro la legge, altrimenti l’autonomia diventerebbe autarchia.
Stanno veramente così le cose ?
No, o meglio, starebbero così se il decreto legislativo avesse legiferato nell’ambito delle competenze assegnate dalla Costituzione alle norme nazionali, invece, così non è stato, il decreto ha debordato perché si è occupato di materie non di sua competenza.
Di qui contrasti, conflitti e molta confusione.
Le scuole, in questi giorni, stanno prendendo decisioni riguardanti la riformulazione dell’offerta formativa e l’individuazione degli insegnanti che dovranno svolgere la funzione tutoriale.
È, quindi, necessario chiarire il più possibile quali sono gli effettivi margini di discrezionalità disponibili per le scuole.

L’AUTONOMIA C’È, LA CORTE CONFERMA

A questo proposito è indispensabile ricordare come la recente riforma del Titolo V della Costituzione assegni allo Stato la competenza esclusiva di legiferare sulle norme generali dell’istruzione e sui principi fondamentali di tutte le materie oggetto di legislazione concorrente regionale (programmazione dell’offerta formativa, organizzazione e gestione del servizio).
A riguardo dell’autonomia delle istituzioni scolastiche la nuova Costituzione, all’art. 117, introduce una specifica tutela (… , salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche, …) per evitare invasioni di campo da parte della leggi statali o regionali.
La sentenza della Corte Costituzionale del 13 gennaio 2004 n. 13 conferma pienamente questo scenario istituzionale in quanto ha dato ragione alla Regione Emilia Romagna, che ha contestato l’attribuzione ad un organo statale della definizione degli organici del personale docente.
Secondo la Corte Costituzionale la disposizione impugnata è illegittima perché non enuncia “principi fondamentali”, ma determina aspetti gestionali, invadendo un ambito di competenza riservato alle Regioni.
Dopo questa sentenza, non solo è resa esplicita è la competenza regionale in materia di distribuzione degli organici alle scuole, ma è anche chiaro che ogni regione può esercitare questa prerogativa immediatamente, è sufficiente che si doti degli idonei uffici amministrativi.
Analogamente una istituzione scolastica autonoma può assumere decisioni operative nell’ambito delle prerogative che le sono attribuite dalla autonomia scolastica, nel rispetto delle norme generali e dei principi fondamentali fissati dallo Stato.
I problemi nascono perché con il decreto legislativo n. 59 lo Stato è andato oltre e si è occupato di materie (aspetti di dettaglio, modalità di utilizzazione delle risorse, modelli di organizzazione didattica) che non sono più di sua competenza, entrando così in obiettivo contrasto con le prerogative delle istituzioni scolastiche autonome.

UN DECRETO, TANTE ILLEGITTIMITÀ

Il governo per far passare un modello scolastico privo di effettivo e sufficiente consenso ha introdotto nel decreto diverse forzature e illegittimità, che i sindacati confederali della scuola solleveranno attraverso la presentazione di un ricorso, in via incidentale, alla Corte Costituzionale.
Vediamole in sintesi.

- Eccesso di delega: il decreto legislativo disciplina materie che non sono presenti nella legge delega (orario scolastico, docente tutor, portfolio, Indicazioni Nazionali), mentre l’art. 76 della Costituzione espressamente stabilisce: “L’esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti”.
- Violazione dell’autonomia scolastica: le disposizioni che introducono la figura del tutor attengono ad aspetti relativi all’organizzazione didattica, materia riservata all’autonomia scolastica, principio a cui è stato riconosciuto valore costituzionale con la recente riforma del Titolo V della Costituzione.
- Violazione delle prerogative della contrattazione nazionale: la disciplina del rapporto di lavoro è affidata alla contrattazione collettiva (art. 40 T.U. 165/01), mentre il decreto interviene unilateralmente su materie contrattuali quali il profilo professionale dell’insegnante, l’orario di servizio, la mobilità, nonostante l’art. 43 del vigente CCNL preveda espressamente l’introduzione di “modifiche che in via pattizia si renderanno necessarie in relazione all’entrata in vigore della legge 53/03 e delle connesse disposizioni attuative”.
Su queste illegittimità si pronunceranno i giudici, ma, in attesa delle sentenze, è possibile ridurre gli effetti di queste invasioni di campo, basandosi sul fatto che il contratto nazionale di lavoro e le norme che istituiscono e regolano l’autonomia scolastica sono tuttora vigenti e in nulla sono state modificate.

IN DIFESA DEL CONTRATTO

Cgil – Cisl – Uil Scuola hanno in più occasioni rivendicato il pieno rispetto del contratto nazionale di lavoro stipulato il 24 luglio scorso, a giorni seguirà anche la presentazione di una diffida formale al Ministro Moratti.
La questione è molto semplice, un contratto si fa in due e non può essere modificato unilateralmente da una delle due parti. Né vale quanto sostengono alcuni secondo cui ora c’è una legge e deve essere applicata in tutte le sue parti, anche quelle in contrasto con il contratto di lavoro.
Non è così perché non sono state modificate le norme che individuano l’ambito di competenza della contrattazione e perché il CCNL 2002/05 prevede, attraverso l’art. 43, una apposita possibilità di riaprire la contrattazione nazionale per introdurre eventuali modifiche del testo contrattuale in previsione dell’entrata in vigore dei decreti attuativi della legge 53/03.
Ne consegue che il Ministro non può dare immediata e diretta attuazione a quelle parti del decreto in contrasto con il dettato contrattuale nelle materie che disciplinano il rapporto di lavoro.
Fino a quando il contratto non sarà modificato in via pattizia, dando corso a quanto disposto dall’art. 43 del CCNL, le parti del decreto che riguardano l’introduzione della figura del tutor e la mobilità del personale non potranno essere applicate. Se il governo intendesse procedere comunque unilateralmente, allora le iniziative che saranno intraprese dal sindacato a tutela del contratto non saranno da considerarsi come forme di obiezione di coscienza nei confronti di una legge non condivisa, ma, innanzi tutto, legittime forme di contrasto in difesa delle prerogative contrattuali.
Le RSU, a loro volta, potranno esercitare la contrattazione di scuola solo nell’ambito di quanto previsto dal contratto nazionale vigente. Ne consegue che non potranno contrattare ricadute sull’utilizzazione o sull’organizzazione del lavoro degli insegnanti derivanti dall’introduzione della figura del tutor, perché in contrasto con l’unitarietà della funzione docente prevista dagli artt. 24, 25 e 27 del CCNL.
Non potranno nemmeno prevedere compensi a favore dei docenti tutor a carico del fondo di istituto, visto che quest’ultimo è esplicitamente finalizzato a compensare attività aggiuntive svolte “per sostenere il processo di autonomia scolastica, con particolare riferimento alle esigenze che emergono dalla realizzazione del POF” (art. 83 CCNL). Se la figura del tutor venisse introdotta come obbligo di legge non sarebbe possibile, quindi, compensarla con risorse provenienti dal Fondo di Istituto, in tal caso sarebbe necessario non solo modificare la normativa contrattuale, ma anche prevedere specifiche risorse finanziarie aggiuntive.
In particolare nella scuola primaria il decreto prevede che il docente cui è affidata la funzione tutoriale deve svolgere una attività di insegnamento non inferiore alle 18 ore settimanali nei primi tre anni. Anche questa norma non è attuabile perché in contrasto con l’art. 26 del contratto, né le RSU possono firmare contratti di scuola che prevedano l’utilizzazione degli insegnanti della primaria diversa dalle 22 ore di insegnamento più 2 di programmazione previste dal contratto nazionale.
Il contratto non prevede la possibilità di ridurre le attività di insegnamento (art. 26 CCNL) a favore delle attività funzionali di insegnamento (art. 27); disciplina, invece, l’utilizzazione delle ore di compresenza finalizzandole alle attività progettate dal collegio dei docenti o, in assenza di specifica progettazione, alla copertura delle supplenze fino a 5 giorni.
La pesante rotta di collisione del decreto con il contratto, che si determinerebbe attraverso l’assegnazione dell’incarico per lo svolgimento della funzione tutoriale a una parte degli insegnanti, deve essere chiara al Ministero se nella Circolare n. 29/04 afferma: “Le modalità di svolgimento della funzione tutoriale costituiranno oggetto di appositi approfondimenti e confronti nelle sedi competenti, in esito alle quali saranno impartite ulteriori indicazioni e precisazioni”.
Un invito esplicito ad evitare la fretta e gli eccessi di zelo rispetto all’attribuzione dell’incarico tutoriale.

IN DIFESA DELL’AUTONOMIA DIDATTICA E ORGANIZZATIVA

Quindi, se un collegio docenti rifiuta di esprimere i criteri, previsti dal decreto, per l’individuazione dei docenti cui assegnare l’incarico a svolgere la funzione tutoriale e si dichiara non disponibile a svolgere tale incarico, non assume un atteggiamento da obiettore di coscienza, ma si limita a prendere atto che il contratto di lavoro, che i docenti sono tenuti a rispettare, non è stato modificato e tale incarico non è previsto da esso, né in qualche modo riconosciuto.
Non solo, questo collegio esercita anche in modo legittimo le prerogative dell’autonomia scolastica se, oltre a non indicare i criteri, delibera di assumere sulla base della propria autonomia didattica e organizzativa le decisioni relative alla progettazione e attuazione delle attività previste dal decreto nell’ambito della funzione tutoriale.
Un collegio docenti, consapevole dell’unitarietà della funzione docente disciplinata dal contratto e sulla base delle proprie ragioni progettuali, può assolvere alla norma generale che intende assicurare la funzione tutoriale a tutti gli alunni senza l’assegnazione di uno specifico incarico ad una parte degli insegnanti. Il collegio può deliberare che tutti gli insegnanti sono responsabili dello svolgimento della funzione tutoriale, come previsto nell’attuale profilo professionale, e individuare le modalità organizzative e di utilizzazione del personale ritenute più idonee per realizzare le attività di tutoraggio, orientamento, documentazione, relazione con i genitori e il territorio, coordinamento.
In questo caso non siamo di fronte a un collegio composto da docenti obiettori di coscienza, ma ad un organo collegiale che utilizza in modo legittimo le prerogative dell’autonomia didattica e organizzativa, in una situazione in cui un decreto occupa illegittimamente spazi che non gli competono sulla base del nuovo quadro costituzionale.
Non dimentichiamo poi che siamo di fronte anche a indicazioni alquanto confuse e contraddittorie che continuamente, in merito alla funzione tutoriale, richiamano la collegialità, la corresponsabilità e la flessibilità e che siamo anche in assenza di chiarimenti circa la specifica formazione necessaria alla svolgimento della funzione tutoriale.
È, invece, possibile chiarire che non c’è l’obbligo per i docenti tutor nei primi tre anni della scuola primaria a insegnare almeno 18 ore di insegnamento “con l’intero gruppo degli allievi che gli è stato affidato per l’intero quinquennio”
Questa prescrizione, infatti, è contenuta nel capitolo “Vincoli e risorse” delle Indicazioni Nazionali, ma lo stesso Ministero nella Circolare n. 29/04 sostiene che questo documento, allegato al decreto e in questo modo introdotto in via transitoria, ha “caratteri di inderogabilità” soltanto per la “configurazione degli obiettivi di apprendimento”.

IN DIFESA DELLA QUALITA’ DELL’OFFERTA FORMATIVA

Anche nel momento in cui le scuole saranno chiamate a ridefinire il piano dell’offerta formativa dovranno aver ben chiaro nella mente quanto la stessa Circolare n. 29/04 ricorda loro: “Con specifico riguardo all’autonomia scolastica si evidenzia che il nuovo Titolo V della Costituzione attribuisce alla stessa, nell’ambito e in funzione delle finalità del sistema scolastico nazionale, un riconoscimento di rango primario”.
L’ordinamento scolastico prevede istituzioni scolastiche autonome, non servizi a domanda individuale. Sono quindi le scuole autonome che si assumono sempre la responsabilità di fare una proposta alle famiglie sulla base dell’analisi dei fabbisogni formativi e di un progetto finalizzato al successo scolastico di tutti.
Sulla base di questi presupposti le scuole possono anche decidere di confermare per il prossimo anno scolastico i modelli scolastici operanti in questo anno scolastico.
Le scuole possono, ad esempio, proporre alle famiglie di confermare questa scelta attraverso un’offerta formativa unitaria di almeno 30 ore curricolari o mantenendo gli attuali modelli di tempo pieno e prolungato.
Questa decisione è favorita da tre elementi:
- le iscrizioni si sono chiuse con la conferma delle iscrizioni degli alunni ai moduli orari previgenti all’entrata in vigore del decreto;
- il Ministero, attraverso il Dlgs 59/04 e la CM 29/04 ha garantito una dotazione organica alle scuole primarie calcolata secondo i vecchi parametri, tali da assicurare “un’offerta formativa corrispondente a 30 ore settimanali”, la conferma delle attuali modalità di determinazione degli organici nella scuola secondaria di primo grado, la conferma dei posti di tempo pieno e prolungato;
- la stessa CM 29/04 invita le scuole ad articolare “l’offerta formativa secondo modelli unitari comprendenti il tempo scuola obbligatorio e il tempo scuola facoltativo e opzionale” ed esclude, per la scuola primaria, “la possibilità di utilizzare quote orarie ridotte” del pacchetto opzionale di 99 ore annuali/3 ore settimanali.
Le istituzioni scolastiche autonome, sulla base degli artt. 3, 4, 5, 6 del Dpr 275/99, potranno, quindi, deliberare piani dell’offerta formativa che prevedono modelli di organizzazione delle attività didattiche con le seguenti caratteristiche:
- curricolo fondato sull’unitarietà dell’offerta formativa, senza divisioni interne tra quota oraria obbligatoria e facoltativa/opzionale;
- articolazione di una quota dell’orario obbligatorio a classi aperte (gruppi di livello, laboratori, …);
- articolazione distesa ed equilibrata dei tempi dell’insegnamento curricolare su mattine e pomeriggi;
- utilizzazione delle compresenze degli insegnanti per attività di individualizzazione dei percorsi formativi.
Alla fine dell’anno scolastico 2004/05 si dovrà effettuare la verifica della prima attuazione del decreto legislativo per apportare eventuali modifiche, come lo stesso decreto prevede entro 18 mesi dalla sua approvazione. L’orientamento che esprimeranno le scuole attraverso l’uso responsabile e professionale delle prerogative dell’autonomia scolastica sarà un test che il governo non potrà ignorare, indipendentemente dall’esito della vicenda politica, che vede la CGIL Scuola, insieme a un ampio schieramento di forze, impegnata sul fronte del ritiro del decreto.




interventi dello stesso autorediscussione chiusa  condividi pdf

 ilaria ricciotti    - 30-03-2004
Con questo decreto è vero, "lo stato è andato oltre".
Quale governo non riconoscere ciò che la Costituzione stabilisce e con essa le leggi esistenti? Mi sono posta ed ho posto più di una volta questo quesito. La risposta è sempre la stessa: si vuole smantellare ciò che è il frutto della storia di un paese, fatta di lotte, conquiste, di sacrifici, di diritti e doveri sanciti e di percorsi fatti in nome di grandi valori.
Per raggiungere quali risultati?
"Ai posteri ( prossimi settembrini) l'ardua sentenza".
Forse però sarà troppo tardi?
Speriamo di no.

 Celsa Gualandi    - 01-04-2004
Concordo con tutte le obiezioni sollevate nel presente articolo e ringrazio per alcuni chiarimenti individuati nelle argomentazioni. Nel nostro circolo saremo chiamati a formulare proposte circa la funzione tutoriale e mi chiedo quali siano i margini di reale discrezionalità circa la condivsione della tutorhip e quanto sia calabile questo principio in un modello orario concretamente praticabile. Se la redazione potesse inviarmi links o indicazione di modelli che prevedano la condivisione della tutorhsip.